中国排放污染物许可证制度浅析

中国排放污染物许可证制度浅析DC 摘要：排污许可证制度作为一项重要的环境管理手段，在对保护环境方面所起的作用已得到许多国家的认可，西方发达国家早已采用此制度并将其作为污染防治的“支柱”，且已通过立法使其十分完善。

我国在上个世纪80年代开始逐步采用这一管理制度，其对防治环境污染，规范排污行为，具有极其重要的意义。

但时至今日，排污许可证立法仍然很不完善，立法层次偏低，调整范围窄，配套制度不健全。

因此，立法规定的滞后性与该制度在环境污染防治中的重要性极不相称。

文章介绍了排污许可证制度的理论基础，说明了建立排污许可证制度的重要性，通过与美国排污许可证制度的对比，指出目前我国排污许可证的缺陷及国外可借鉴的经验，并尝试提出完善该制度的建议。

关键词：排污许可证制度环境管理1 引言上世纪80年代，我国的环境保护政策不断推进，形成了“强化环境管理、预防为主防治结合、谁污染谁治理”的三大政策，在此基础上，继环境管理“老三项”制度（环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度），诞生了“新五项”制度，分别是：环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核制度、排放污染物许可证制度、污染限期治理制度、污染集中控制制度。

其中，排污许可证制度在许多西方国家的环境管理领域，起到了很关键的作用。

那么，这项制度具体含义是什么？有着什么样的法理基础和理论基础？在我国施行的过程中又存在着什么样的不足呢？2 排污许可证制度概述2.1 许可证制度许可证制度广泛应用于环境保护、污染防治以及自然资源保护等领域。

它是国家为加强环境管理而采取的一种卓有成效的行政管理制度。

凡是对环境有不良影响的各种规划、开发、建设项目、排污设施或经营活动，其建设者或经营者，需要事先提出申请，经主管部门审查批准，颁发许可证后才能从事该项活动，这就是许可证制度。

2.2 排放污染物许可证制度的概念排污许可证，即排放污染物许可证。

环境保护部门为了减轻或者消除排放污染物对公众健康、财产和环境质量的损害，依法对各个企事业单位的排污行为提出具体要求，包括前置性条件（如排污单位的建立是否符合环境影响评价法和国家产业政策，即排污者是否有合法身份），日常管理性要求（如在生产经营过程中维护污染治理设施正常运行，监测污染物产生和排放情况，按期向环保部门报告，按期参加年检等），技术性要求（如排放污染物的浓度、速率、数量、时段、烟囱高度等参数），以书面形式确定下来，作为排污单位守法和环境保护部门执法以及社会监督的凭据。

这个书面凭据就是排污许可证。

2.3 实施排污许可证的理论基础2.3.1 环境的公共信托理论“公共信托”的概念源于罗马法，《查士丁尼法学纲要》指出：根据自然法，空气、流水、海洋及海岸为全人类共有。

英国普通法根据这个概念形成了公共信托理论。

美国公共信托理论源于英国的普通法。

70年代，一些州的法律把公共信托理论的保护范围扩大到环境保护。

根据“公共信托”理论，可以看出，对企业排污这种经营成本外部化的行为，作为公共利益的维护者，政府有必要代表全社会整体利益，对排污行为予以管制和调控。

对排污者的污染物排放量或排污指标拥有分配权，并通过发放排污许可证的形式来控制和规范企业的排污行为，并使其法律化，依法实施监督管理。

2.3.2 可持续发展理论发展是人类社会不断进步的永恒主题，但必须坚持环境、经济与社会的协调发展。

目前世界各国已将可持续发展作为一发展战略，其最主要的表现是将衡量可持续性或是否符合可持续发展要求作为重大决策及其实施的主要依据。

1987年世界环境与发展委员会（WCED）在《我们共同的未来》中将可持续发展定义为：可持续发展是既满足当代人的需求，又不对后代人满足其自身需求的能力构成危害的发展。

可持续发展是一个涉及经济、社会、文化、技术及自然环境等方面的综合概念。

排污许可证制度的目的就是实现可持续发展的目标。

政府通过排污许可证的审核把关，防止不当排污行为的发生，减少新污染源的出现，并通过对持证人的监督管理，来控制企业的排污量，从而减轻企业在生产建设活动中对环境的不良影响，并通过排污许可证的发放、排污指标的分配、排污权交易等使企业科学、合理、合法地排污以及有序的生产、建设，从而使社会的短期利益和长远利益得到了统一，实现可持续发展目标。

2.4 排污许可证的设计法理基础2.4.1 环境容量资源的有价性环境对排放在其中的污染物质具有使其变为无害的净化能力，但这种自净能力是有一定限度的，这种限度的最大量就是环境容量。

它是指在人类生存和自然环境不致受破坏的前提下，某一环境所能容纳的污染物的最大负荷量。

在人类肆意地、无任何约束地向环境中排放污染物，造成可怕的后果时，人们不禁开始思考：环境容量是不是资源，其是否有价值，如果环境容量是资源且有价值，那么这些资源属于谁所有，是否任何人都可以向其排放污染物呢？资源是对人类有使用价值的。

广义的资源包括自然资源、经济资源、人力资源等，狭义的资源则专指自然资源，资源的根本性质是社会化的效用性和对于人类的相对稀缺性。

2.4.2 环境容量是稀缺的资源（1）环境容量是一种稀缺的资源环境容量作为重要的环境要素，和空气、阳光、地表水一样是人类赖以生存的重要环境资源，但由于它们特殊的物质形态（不易分割），而且它们不是传统意义上的财产，因此长期以来，法律意义上的权属难以确定。

环境容量无形价值经常被人们忽视，再加上环境的开放性导致工业企业将大量污染物排入环境中，这些污染物远远超过了环境所能分解污染的自净能力，使环境质量下降，从而影响到社会每一个个体的生活。

环境价值问题，是在资源、生态、环境问题日益严重的背景下提出来的。

“价值”是表示物与人的一种关系，用马克思的话来说，“‘价值’这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的”，是“人们所利用的并表现了对人的需要的关系的物的属性。

”环境能容纳分解一定量的污染物，其这种吸收、容纳、降解污染物的功能，为人类的生存和发展提供了可能，因此环境容量这种维持自然生态系统正常功能来辅助生产的过程是有价值的，但又因环境容量是一个极限值，如果当人们在使用过程中超过这一极限值，将会使其功能丧失，所以环境这种容纳、降解污染物的功能是有限的并且是稀缺的。

随着社会和经济的发展，环境资源的供给在总体上越来越不能满足人们的需求，但环境资源的总量毕竟是有限的，所以人类社会所产生的严重的环境问题也是环境资源的稀缺性越来越凸现出来。

（2）环境容量资源是公共财产环境问题是典型的外部性问题，所谓外部性，是指在实际经济活动中，生产者或者消费者的活动对其他消费者和生产者产生的超越活动主体范围的利害影响。

其中，将有害的影响称为“外部不经济性”。

环境污染和破坏是人们在从事生产经营活动中产生的，而其后果产生是由造成这种后果以外的人来承受。

人类的生活环境受到了极严重的污染，环境出现了危机，各国法学界与其它学术界纷纷努力，从资源的稀少性出发，将空气、水、环境容量等可以自由使用的“自由财产”特性，渐渐变成具有价值的“价值财产”。

美国的萨克斯教授在1970年发表的著名论文《为环境辩护》中就提出了专门的环境立法和宗旨。

同时，他又提出了“环境公共财产论”和“环境公共委托论”，认为环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，它应该是全体国民的“共享资源”，是全体国民的“公共财产”。

3 我国排污许可证制度的缺陷及国外经验3.1 我国排污许可证制度的缺陷3.1.1 排污许可证制度立法缺失排污许可证制度是我国环境保护的基本制度之一，有独特的地位和作用，但通过上文所述的我国目前排污许可证现状可以看出：目前就适用的法律来看我国还没有确立行之有效的排污许可证制度、行之有效的法律条款。

到目前为止，我国现行的《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》等没有规定排污许可证制度。

3.1.2 实施排污许可证制度的基础——总量控制制度这一配套制度没有真正建立起来纵观我国排污许可证制度不难发现，与该制度配套的一系列制度、措施一直没有跟上，法律法规不完善，没有健全的规程、约束措施等可借具体操作。

从我国目前的污染物总量控制制度现状可以看出，虽然在“十一五”和“十二五”规划当中也提到了总量控制，但也仅是两份行政性文件，并没有相应的法律地位，在我国目前法律体系中没有专门的有关总量控制的统一法规，只是散见于一些零星的条文。

但作为基本法的《环境保护法》中尚未作出总量控制的有关规定，使排污总量控制法律保障不足。

3.1.3 许可证制度的规定缺乏操作性，没有具体的步骤与措施。

排污许可证的真正实施其过程涉及许多环节，从发证到监管执行及违法排污的处罚等，因此必须制定周密、细致的具有可操作性的规范，使排污许可证的实施真正做到每一步都有章可循，有法可依。

3.2 国外案例经验——以美国为例3.2.1 立法层次高，法律依据充分1972年，美国联邦立法机关（即国会）在其各州州计划规定水体水污染物浓度标准的基础上对水污染控制法律规范进行全面修订，通过了《联邦水污染控制法》，又称《清洁水法》同年美国创设了排污许可证管理体系，即“国家消除污染物排放制度”。

该制度要求，任何人从一个点源排放任何污染物进入美国的水域，必须获得“国家污染物排放清除系统”（the National Pollutant Discharge Elimination System）（以下简称NPDES）许可证，由EPA （美国国家环保局）或者许可证计划获批准的州给每个排污者颁发排污许可证。

排污者应遵守排污许可证中为其规定的各项限制。

否则即属违法。

排污许可证内容包括排放标准、排放总量、监测要求、数据记录和报告。

因此，从法律规范效力来看，NPDES许可证制度的法律依据为联邦法律。

3.2.2 相关制度的建立与完善——排污权交易制度美国是一个成熟的市场经济国家，特别注重运用市场机制和经济手段，来控制污染源。

其中最主要的形式是排污权交易。

根据数据显示，美国排污权交易制度每年至少可以节省几十亿美元的治理费用，该制度在美国取得了巨大成功。

且长达400多页的《清洁空气法》(1990年修正案)充分体现了美国法律条款详细、具体的特点，其中明确地规定了通过排污权交易政策来实现SO2的总量控制目标，并授权环保局具体实施、管理。

在实施SO2交易政策的细节上，修正案列出了必须参加交易体系的电厂清单，规定了许可证的分配原则、计算发放、拍卖许可证的数量、受限制电厂的连续监测要求，超标排放的惩罚措施等。

这些为交易政策的实施提供了有力法律保证。

3.2.3 严厉的法律制裁保障机制美国法律对排污许可证制度提供了严厉的制裁保障机制，超标排放污染物属于违法行为，对其要处以行政、民事或刑事的制裁。