中国地方立法

（2）新中国成立后地方立法的简单历史回顾 ☻多极化分散型发展阶段（新中国成立~1954年宪法颁布） ——短暂的合理划分中央和地方立法权限时期 在中央：中国人民政治协商会议全体会议有最高立法权； 中央人民政府委员会有立法权； 在地方：大行政区、省、直辖市、大行政区辖市、省辖市、 县、民族自治地方等各级人民政府有一定的立法权限；
宪法
效 力 等 级 ：
部 门 规 章
行政法规
法律
授权立法
省级地方性法规
省级地方政府规章
较大市的地方性法规
一 般 地 方 立 法
较大市的地方政府规章
2、一般地方立法权：
（1）制定和变动地方性法规 它是一般地方的首要和主要的立法权，也是一般地方的最 主要的常规性的立法权； 法定来源是《宪法》、《组织法》、《立法法》的直接确 定；地方性法规立法权的归属经过了一个发展历程；
立法特点：适当的分权 结果：既保证了中央政令的统一，也发挥了地方的主动性 和积极性。建立起中国特色的地方立法体制 从地方立法的演进中可以看出： 80年代之前，中国的地方立法的主要任务是“破”，即冲 破长期的集权制传统； 80年代之后，地方立法的发展任务是“立”，即立有中国 特色的地方立法体制 ——立法体制的历史变迁，本身就反馈了立法权的不断民主 化、科学化发展的时代趋向。
☻立法权的集权化阶段（1954宪法颁布~1979年五届二次人大
会议） ——中央集权主义时期、地方立法权基本上被剥夺 1954年宪法Art22：“全国人民代表大会是行使国家立法权 的唯一机关。” 地方国家机关的任务被限定在“本行政区域内，保证法律、 法令的遵守和执行”方面，各级人大只有发布决议权无立法权
☻立法权的适当分权时期（1979五届人大二次会议~）
1979年的《组织法》——省、自治区、直辖市的人大及其 常委会在本行政区域内有制定颁布地方性法规的权力； 1982年修改的组织法——省政府所在地的市和经国务院批 准的较大市的人大及其常委会有“拟订”地方性法规草案、“ 提请 ”省级人大审议的权力； 1982年宪法确立了中央与地方分享立法权的基本体制。 在中央，全国人大及其常委会、国务院享有各自的立法权； 在地方，省级人大及其常委会、省级人民政府、民族自治地 方人大享有各自的立法权； 1986年，第二次修订的地方组织法又将省、自治区人民政 府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府的立法权 确定下来，规定地方人民政府可以制定地方规章； 2000年的《立法法》进一步规定，经济特区所在地的市人 民政府可以制定规章；
（3）“可操作”原则 坚持审议统一原则 即是立法法在总结20年的地方立法实践，在地方立法程序中 明确规定地方性法规由人大法制委员会统一审议，这是从制度 上维护国家法制统一的重要决定。 地方立法，必须坚持国家法制统一，同时又坚持解放思想， 开拓创新，因地制宜，突出特色。 在地方立法中，维护法制统一是前提，地方特色是内容，可 以操作是重点。
自主解决应当由地方立法解决的各种问题； 促使中国社会由人治向法治转变
多年来，地方立法对我国的政治、经济、法制和文化发挥着重 要的作用，主要表现在：
积极调整经济关系和规范经济生活，促使经济建设的发展； 加强地方政权建设，完善人大制度，建设地方法制和促进民主政 治的发展； 稳定社会秩序； 保护公民的合法权益； 保障教育、科学、文化、卫生、民政事业的发展； 实行和保障民族区域自治制度以及建立保障华侨、归侨合法权益 方面的制度。
（2）制定和变动地方政府规章 法定来源是《组织法》和《立法法》的直接确定； 地方政府规章是中国法的形式或渊源体系中最低的一种法的 形式或渊源； 规章的数量很多，调整范围大，规范具体；
（3）根据授权立法 《立法法》施行后，授权立法仅限于全国人大及其常委会授 权国务院立法或是授权经济特区立法的情形； 今后一般地方立法通常不存在授权立法的问题。 （4）立法监督 省、自治区、直辖市、较大的市的人大有权改变或撤销它 的常委会制定的不适当的地方性法规； 地方人大常委会有权撤销本级政府制定的不适当的规章； 省、自治区政府有权改变或撤销下一级政府制定的不适当 的规章； 授权机关有权撤销被授权机关制定的违背授权要求的法规 或规章，必要时还可以撤销授权。 ——上下级是领导关系：撤销或是改变，审查适当性和合法性 上下级是监督关系：撤销，审查合法性。
中国地方立法
1
内容：
地方立法的概述 一般地方立法 特殊地方立法 现行体制下地方立法困境
若干问题思考
2
一、地方立法的概述
1、
地方立法的概念诠释
2、
我国地方立法的历史发展
3、
地方立法的地位和作用
4、
地方立法的基本原则
3
1、地方立法的概念 （1）地方立法的含义 地方立法——享有立法权的地方国家机关（代议制机构和 政府）依据宪法和法律的相关规定，根据本地区的具体情 况和实际需要，依照法定职权和程序，制定、修改和废止 规范性法律文件的活动。（P1) 《地方立法实证研究》 崔卓兰 于立深 孙波 刘福元著 地方立法——有立法权的地方国家机关，按照宪法和法律 的规定或者授权，根据本地区的政治、经济、文化生活的 特点，制定、修改、废止地方性法规和地方规章的活动。 （P1) 《地方立法的民主化与科学化构想》 汤唯 毕可志等著
3、我国地方立法的地位和作用
（1）地方立法的地位 法定地位——以根本大法或是基本法律的形式确立了地方 立法在现行中国立法体制中的合法地位； 实践地位——1979年《地方组织法》施行后，地方立法起 到重大的作用； 国情地位——我国需要地方立法的存在 （2）地方立法的作用 使宪法、法律和行政法规及其他国家政策在本行政区域内 得到实施； 解决中央立法不能独力解决或是暂时不宜由中央立法解决 的问题；
4、地方立法的基本原则 ——“不抵触、有特色、可操作”
（1）“不相抵触”原则 必须坚持法制统一原则： 一是不得与宪法、法律、行政法规的具体条文的内容相冲 突、相违背（直接抵触） 二是不得与宪法、法律、行政法规的精神实质、基本原则 相冲突、相违背（间接抵触） （2）“有特色”原则 坚持实事求是，从实际出发的原则 一是地方立法要充分反映本地经济、政治、法制、文化等 对立法调整的需要程度，适合本地实际情况； 二是地方立法具有较强的、具体的针对性
（2）地方立法的特征： 地方性（制定主体、制定内容、效力范围）； 复杂性； 一定程度的自主性； 从属性； 尝试性； 城市立法在地方立法中逐渐占据重要的地位
2、我国地方立法的历史发展
（1）新中国成立前地方立法的简单历史回顾 封建专制统治时期：中央权力高度集中，地方无立法权 近代： 北洋政府时期、南京国民政府时期——艰难的起步时期 解放前——苏区和解放区发布了大量的管理法规和命令， 根据地的"各级苏维埃政府”具有立法权 概而言之，在新中国成立之前，由于受到了专制传统的影 响，中国未能建立起民主、自由、科学的立法体系，中央与地 方之间无权限的划分，地方基本上无立法权
地方立权的主体包括： 22个省、4个直辖市、5个自治区的人大及其常委会——地方性法 规；同级人民政府——地方政府规章； 5个自治区、30个自治州、120个自治县的人大——自治条例和单 行条例； 27个省会市、18个国务院批准的较大的市、5个经济特区所在的市 的人大及其常委会——地方性法规；同级人民政府——地方政府 规章； 5个经济特区所在地的省、市的人大及其常委会——根据全国人大 的授权，制定经济特区法规；所在地的省、市政府——制定经济 特区规章 香港、澳门立法会根据基本法的授权，制定特区法律；
【注；18个批准的较大的市：唐山（河北）、大同（山西）、包头（内蒙古 ）、大连（辽宁）、鞍山（辽宁）、抚顺（辽宁）、吉林（吉林省）、齐 齐哈尔（黑龙江）、青岛（山东）、无锡（江苏）、淮南（安徽）、洛阳 （河南）、宁波（浙江）、淄博（山东）、邯郸（河北）、本溪（辽宁） 、苏州（江苏）、徐州（江苏） 5个经济特区：深圳、珠海、汕头、厦门、海南】
地方立法的适用范围： 地方立法只适用于本行政区域所辖的空间范围，包括领地、 领水、领空。 其中，省、自治区、直辖市立法适用于本省、自治区、直辖 市的范围； 省和自治区人民政府所在地的市、经国务院批准的较大市的 立法适用于本市的范围； 自治区、自治州、自治县立法适用于本自治地区的范围； 经济特区立法适用于经济特区的范围； 此外，地方特定产业或是行业立法，适用于特定产业行业领 域；地方特定时期立法，适用于特定时期范围。
立法特点：明显的“收权”性质 后果：这种收权性质的立法体制，使得中央统权过死，地 方立法的积极性受到极大的限制和挫伤，对于立法的民主化、 科学化是一种沉重的打击； 国家行政机关不再享有立法权，80年代之前的整整三十年 间，没有中央和地方行政立法的存在； 在中国国家法律体系中，除自治机关以外，大行政区、省、 市、县的人大立法权均被取消； （从1954~1979年间，中央立法文件为1115件，地方立法的记 录为0） 此时，唯有一种地方立法的形式得以合法的身份存在——民 族自治立法。
立法成果：
上海1950~1954年共制定暂行法令、条例等各种规范性文件799件； 浙江1950~1953年共制定暂行法令、条例等各种规范性文件653件； 内蒙古1950~1954年共制定暂行法令、条例等各种规范性文件368件。 ——对恢复和发展经济以及管理地立法权具有分散性、暂行性、民主性； 立法的层级较多，县级人民政府也有行政性立法权； 地方立法活动具有较强的政策色彩； 立法机构体制不完备，没有专门行使立法权的机关。
地方立法——特定的地方主体关于地方性法规、地方政府 规章、自治条例以及特别行政区法律的制定、修改和废止 的活动。（P29) 《地方立法的理论与实践》（第二版）阮荣祥 赵恺著 地方立法是指由立法权的地方国家机关，按照宪法和法律 的规定和授权，根据本地区的政治、经济、文化生活的特 点，制定、修改、废止在本行政区域一定范围内适用的规 范性法律文件的活动。（P179)