论我国地方立法程序的完善

我国地方立法从探索起步到不断完善，迄今已经历二十多年的历程。

无论是在改革开放的初期还是在社会主义市场经济建立和发展的阶段，我国地方立法始终与改革同步并进。

近年来，全国各地地方人大及其常委会制定了７０００多项地方性法规［１］。

地方立法作为社会主义法律体系的一个重要组成部分，在社会生活的各个方面起到了不可替代的作用，保证了法律法规的全面实施，为国家立法积累了经验。

然而现行的地方立法程序由于其历史较短，许多制度尚处于探索和逐步确立过程中，因此在实践中还存在各种各样的问题。

因此，有必要从理论与实践的角度对地方立法程序问题进行研究，使地方立法程序运作得更加合理、民主、科学。

一地方立法程序含义及其主要内容地方立法程序是指有权的国家机关在制定、认可、修改、补充和废止具有法的效力的规范性文件活动中，所必须遵循的法定步骤和方法［２］（Ｐ１０３）。

其特点是：第一，立法程序是立法活动中的步骤和方法。

立法机关行使立法以外的其他职权的活动所采取的步骤和方法，不是立法程序。

第二，立法程序是法定程序，立法只有按法定程序进行才是合法的、有效的。

在立法活动中不遵守法定程序，或超越法定程序的作法，都是违法的，不能承认其法律效力。

第三，立法程序是有权的政权机关在立法活动中必须遵守的步骤和方法。

严格把握地方立法程序，是提高立法机关自身运转效率的必然要求。

科学的立法程序能使民主与效率原则在程序中达到和谐统一，相互支撑，把地方立法工作纳入规范化的轨道；使地方立法会议时间得到合理运用，避免立法机关会决而不议、议而不决的弊端；保障地方立法体现共同智慧和社会实践的客观要求。

地方立法程序，可以从不同的角度、按不同的标准加以分类。

按工作环节和内容的不同，可以将其分为编制立法规划的程序，起草法案摘要：地方立法是我国立法体系的一个组成部分。

地方立法的质量关系到当地的政治、经济和社会发展。

当前，我国地方立法中还存在着不少问题。

地方立法存在的一个突出问题是地方立法程序问题。

要努力克服地方立法程序中的各种问题，完善地方立法程序，从而使地方立法程序运作得更加合理、民主、科学。

关键词：地方立法程序；完善；对策中图分类号：Ｄ９２７文献标识码：Ａ文章编号：１６７１－３６９９（２００６）０５－０００８－０３ＯｎｔｈｅＰｅｒｆｅｃｔｉｏｎｏｆＬｏｃａｌＬｅｇｉｓｌａｔｉｖｅＰｒｏｃｅｄｕｒｅｉｎＣｈｉｎａＨＵＹｕ－ｑｉａｎｇ（ＬａｗＳｃｈｏｏｌ，ＨｕａｚｈｏｎｇＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＳｃｉｅｎｃｅａｎｄＴｅｃｈｎｏｌｏｇｙ，Ｗｕｈａｎ４３００７４，Ｃｈｉｎａ）Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｌｏｃａｌｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎｉｓａｐａｒｔｏｆｏｕｒｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅｓｙｓｔｅｍ．Ｔｈｅｑｕａｌｉｔｙｏｆｌｏｃａｌｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎｒｅｌａｔｅｄｔｏｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅｌｏｃａｌｐｏｌｉｔｉｃａｌ，ｅｃｏｎｏｍｉｃａｎｄｓｏｃｉｅｔｙ．Ａｔｐｒｅｓｅｎｔ，ｔｈｅｒｅｓｔｉｌｌｅｘｉｓｔｓｍａｎｙｐｒｏｂｌｅｍｓｏｆｌｏｃａｌｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎｉｎＣｈｉｎａ．Ｌｏｃａｌｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅｐｒｏｃｅｄｕｒｅｉｓａｐｒｏｍｉｎｅｎｔｉｓｓｕｅｏｆｌｏｃａｌｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ．Ｗｅｍｕｓｔｓｔｒｉｖｅｔｏｏｖｅｒｃｏｍｅｔｈｅｖａｒｉｏｕｓｐｒｏｂｌｅｍｓｏｆｌｏｃａｌｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎｐｒｏｃｅｄｕｒｅ，ｉｍｐｒｏｖｅｔｈｅｌｏｃａｌｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅｐｒｏｃｅｄｕｒｅ，ｔｈｕｓｅｎａｂｌｉｎｇｔｈｅｏｐｅｒａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｌｏｃａｌｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅｐｒｏｃｅｓｓｍｏｒｅｒａｔｉｏｎａｌ，ｄｅｍｏｃｒａｔｉｃａｎｄｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｌｏｃａｌｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅｐｒｏｃｅｄｕｒｅ；ｐｅｒｆｅｃｔｉｏｎ；ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅ论我国地方立法程序的完善胡玉强（华中科技大学法学院，湖北武汉４３００７４）收稿日期：２００６－０４－０４作者简介：胡玉强（１９８１－），男，山西太原人，在读硕士研究生，主要从事法学理论研究。

金华职业技术学院学报第６卷第５期２００６年１０月Ｖｏｌ．６Ｎｏ．５Ｏｃｔ．２００６的程序，提出法案的程序，审议法案的程序，修改法案的程序，表决和通过法案的程序以及公布法的程序等［３］（Ｐ２２２）。

二地方立法程序运作状况及分析地方立法是我国立法体系的一个组成部分，地方立法的质量关系到当地的政治、经济和社会发展。

当前，我国地方立法中还存在着不少问题。

地方立法存在的一个突出问题是地方立法程序问题。

近些年来，地方立法程序规范化、制度化的步伐日益加快。

但是少数地方至今还没有出台有关地方立法程序的规范性文件；多数地方虽然已经出台这方面的文件，但或者与实际不相适应，或者在内容上规定得不够明确和具体，针对性和可操作性不强，在实际工作中没有发挥应有的作用［４］。

因此，要完善并改进立法程序，加快立法步伐，为社会主义市场经济提供法律规范。

当前地方立法程序运作中存在的问题，具体讲有以下几个方面：（一）关于地方立法规划的编制过程１．审批立法规划的主体不规范。

立法规划的编制权是一种准立法权，因而应该由享有立法权的机关来行使。

但是在地方立法实践中，立法规划往往是由主任会议研究确定，而主任会议依照法律规定并不享有立法权。

这样编制出来的规划，由于没有经过常委会会议审议，民主性和科学性往往显得不够，执行过程中也难免遇到这样那样的问题。

２．提出立法项目时缺乏充分的调研、论证。

有关专门委员会或工作机构在决定立法项目的去留时，主要是依据人大常委会或者人大专门委员会在立法前期所作的立法调研，以及对该立法项目的基本政策、主要内容和相关措施的决断。

但“立法调研的过程和结论，尤其是调研中有关公共政策的交涉、公共措施的协商等直接掣肘立法走向的关键活动，均无任何程序规则加以规范”。

［５］（二）关于法规案的提出起草过程就有关法律、法规的规定而言，享有法规提案权的主体是比较广泛的，但是从各地多年来的立法实践看，常委会制定的地方性法规，几乎都是由政府和主任会议提出议案，而依法享有立法提案权的代表和常委会组成人员几乎没有行使这项权力。

在立法的起草过程中，又存在着以下主要问题。

１．起草渠道单一，法规案的行政色彩浓厚。

目前，大多数法规由政府有关部门起草。

政府部门起草法规，有一定的有利条件，如比较了解实际情况，熟悉有关业务，经费也有保障；但也有很大弊端，部门起草往往将本部门狭隘的执法目的和利益作为起草工作的指导思想，使立法机关在起草阶段陷于被动，导致部门利益膨胀，损害了立法利益的整体性，在一定程度上，是立法为执法目的服务这种传统观念的“残余”［６］。

这种起草方式使法规草案程度不同地带有浓厚的行政色彩。

２．没有做好协调工作。

“利益作为客观范畴，对法起着决定性的作用。

”［７］利益协调工作是地方立法的关键。

一部法规草案，其内容往往涉及到两个以上行政主管部门的职责权限。

例如，已经提交到人大的法规草案，在究竟如何划分部门之间职责权限的问题上，有关部门常常是互不相让，便足以说明这一点。

协调工作做不好，势必影响法规草案的及时审议和正常修改，影响立法的进度，影响法规的质量。

（三）关于法规案的审议过程１．常委会的审议程序不合理、不规范、影响审议质量。

一方面，对最高审次没有限制，对上一次审议与下一次审议之间的时间间隔没有要求。

这样做带来的问题是，要么三番五次审议，要么匆匆忙忙审议，严重影响了立法的效率和质量。

另一方面，会议议程安排不尽合理。

每次会议安排审议的法规草案过多，而会期又较短，平均审议时间太少，影响审议质量。

２．审议过程中，公民参与地方立法的机制欠缺。

这主要表现在公民旁听程序不健全。

旁听应该是不受身份地位影响的、普遍的、平等的旁听。

除被剥夺政治权利、严重精神障碍者等特殊情况，所有的公民都应有权旁听。

有的地方明确规定一般只限于邀请工会、妇联、共青团等人民团体和群众组织的有关负责人或者代表旁听。

这样，公民旁听被立法机关当成了花瓶，形同摆设，从而导致公民权利的旁落。

立法机关设置旁听的门槛太高、条件苛刻、手续繁琐，严重挫伤了公民的旁听积极性。

（四）关于法规案的表决公布过程１．现行的表决法规案的办法是整体表决，即代表或常委会组成人员对整个法规草案表示赞成、反对或弃权。

从某种意义上讲，这种表决办法不能充分反映组成人员的意愿。

例如，代表或常委会组成人员对法规草案总体上感到比较满意，但对其中的个别条款持反对态度，这时如果采用整体表决的办法，那么无论其投赞成票、反对票还是弃权票，都不胡玉强：论我国地方立法程序的完善９完全符合意愿。

２．没有处理好法规公布日期与法规生效时间之间的关系。

公布是立法程序中的一项重要程序。

“要使法广为人知并发挥其作用，必须将法公之于众，以便国家机关、公职人员和公民都能了解、执行和遵守法，从而实现立法的目的。

”［８］通常的做法是，在发布法规的公告中规定：现予公布，自公布之日起施行。

实际上，法规一经公布，立即开始施行，执法部门及利害关系人都未做好必要的准备，不尽合理。

三完善地方立法程序的对策（一）完善地方立法规划的编制程序１．审批立法规划的主体要规范化。

立法规划应当由常委会会议审议通过。

在实际工作中，可以先由法制委员会或立法工作机构将立法规划草案报请主任会议研究，待其原则同意后，提交常委会会议审议。

在常委会会议召开前，应将规划草案及有关说明材料提前送达常委会组成人员，以便他们为审议规划草案早做准备，保证审议的质量。

在审议过程中，分歧不大的，可经一次审议即行表决；分歧比较大的，可安排下次会议再行审议，待分歧减少后再行表决。

２．要加强调查研究，使立法规划更加符合客观实际。

编制立法规划，就是要对复杂的社会关系进行梳理、分析、研究，将需要用法规调整的社会关系的现状搞清楚，“根据本地区政治、经济体制改革和建立社会主义市场经济体制的需要，在科学预测的基础上，提出立法项目”，［２］（Ｐ１１０）并且对今后一段时期立法工作作出比较科学的安排。

（二）建立健全法规案提出制度，完善地方性法规的起草程序代表和常委会组成人员作为法定的立法提案主体，实际上很少行使立法提案权，一个重要的原因是法规案的提出制度不健全、不完善。

代表和常委会组成人员在闭会期间如何提出法规案，法规案提出以后如何处理，由什么样的机构处理，应有明确的规定，因此，要保证代表和常委会组成人员行使好法案提请权。

１．拓宽法规案的起草渠道，重视发挥专家、学者在起草工作中的作用。

拓宽法规案的起草渠道，就是要打破由政府主导法规起草权的局面，改变法规案由政府起草的单一局面。

多年来，绝大多数法规都是由政府部门起草，较少注意发挥专家、学者在立法中的作用。

实际上，对涉及改革开放中市场经济建设的全局性的或难度较大的法规起草，尤其需要专家、学者的参与。