张永桃《行政学》笔记和考研真题详解第五章 行政领导与领导体制【圣才出品】

第五章行政领导与领导体制
5.1 复习笔记
一、行政领导概述
1．领导的含义及构成要素
（1）领导的含义
领导不同于一般的管理，而是一种能影响别人去完成（实现）一定目标的管理活动。

各个领域的领导，都是指一种通过影响力对所管辖或所从属的人们及其行动进行组织、指挥、协调、控制的活动及其过程。

（2）领导的构成要素
领导活动必须具有领导者、被领导者、作用对象和环境四个基本要素
①领导者是担任领导职务的个人或集团，他们是领导活动的主体、主导方面。

②被领导者是领导活动的客体，是领导者组织和指挥的对象，同时又和领导者共同作用于领导活动的对象。

③作用对象是指领导者和被领导者共同作用的客体。

认识领导活动作用的对象的特殊性，是进行正确的领导活动、取得成效的前提和基础。

④客观环境是领导活动的现实基础，包括社会环境及工作环境。

2．行政领导的含义和主要特征
（1）行政领导的含义
①行政领导是指国家行政机关的领导。

国家行政机关即各级政府。

②行政领导是国家各级行政机关的行政领导者依法行使国家行政权力，组织和管理行政
事务，进行决策、指挥、组织、控制、检查、监督等行政活动。

（2）行政领导的特征
①统一性
a．行政领导是整个国家机器正常运行的核心部分。

b．行政领导是国家管理活动中最具直接性、时效性的活动。

②执行性
③行政领导还具有一般领导的特征，如权威性、强制性、合法性等，权威性、强制性、合法性，均是行政领导本质特征的重要体现。

二、行政领导的基本职能
1．决策职能
（1）决策是指行政机关和行政领导者为了执行党和国家权力机关的决定、规定、任务，结合本地区的实际情况，确定本地区的发展目标并拟定出实现这些发展目标的实施方案。

（2）决策活动的科学性、民主性要求行政领导者在实施决策职能时必须做到：
①目标明确，围绕如何实现既定的目标进行决策；
②有预见性，对实施的决策方案可能遇到的各种情况、可能导致的各种后果作出预测；
③遵循科学决策程序；
④发扬民主，听取群众、行政人员、专家学者的意见，使决策方案符合客观实际，具有可行性；
⑤统筹兼顾。

2．计划职能
（1）计划的分类
①从层次上可分为宏观、中观、微观三类。

宏观计划是全局性的，是有指导性的计划，它的正确与否，将影响中观、微观计划。

②按时间来分，规划可以分长期、中期、短期三类。

a．长期规划包括确定目标应遵循的方针、实现目标的步骤安排和措施、实施阶段等，目标是一种设想，比较笼统，不够明确、具体和完整，长期规划的预测程序不很精确。

b．短期计划是指年度计划，是长期规划的一个实施阶段，比较具体的对完成计划所要求的人力、物力、财力以及行政人员完成计划的具体活动，都能明确地作出安排和分配。

（2）制订计划的原则
①制订计划必须从本地区、本行业实际出发，具有可行性，切勿脱离实际，也不可保守不进取。

②计划尽量周到细致，充分考虑各方面的条件和因素，正确预测各种后果，做到统筹兼顾，切勿顾此失彼或因小失大。

③计划要有弹性，要留有余地，要根据条件的变化及时修改计划，使计划更符合实际。

3．组织职能
组织职能是指行政领导者为了执行规划根据任务进行的具体组织建设。

组织建设有三方面的内容：合理设置机构，并进行科学定编；制订出保证机构正常运转的规章制度；选用人才，将合适的人安排在适合他能力和特长的岗位上。

（1）组织建设的第一个方面的内容：合理设置机构
①政府机构设置的原则应是职能原则，根据政府承担的职能设置、拟定工作部门，即根据工作对象和工作任务设置机构。

②机构设置、人员编制必须遵循精干、合理、高效的原则。

a．精干的原则要求机构设置、人员编制、管理层次、行政领导班子、行政工作人员五
个方面都要精干。

b．高效的原则要求各级行政机构和各级行政领导者职责明确，各司其职，合理分工，协调一致。

（2）组织建设的第二方面内容：制定规章制度
（3）选用人才是行政领导行使组织职能中的一个核心问题，任何任务都要靠人去完成，选用人才是完成任务的关键。

选用人才也必须要注意做到：
①全面考察人的素质，不能求全，也不能只强调一个方面。

②要注意整体组合要求，要根据任务性质，选择完成任务所必需的各类人才，并注意整体组合条件，将相互配合默契的人员组织为一个整体。

4．协调职能
（1）行政协调的含义
行政协调是调整行政管理系统内部和外部各个方面的关系，明确职、责、权范围，使各部门各方面紧密合作，互相配合，和谐运转，发挥整体行政功能，实现行政目标的行为。

（2）行政领导协调的活动的内容
①各种决定的协调。

即决策工作协调，决策工作的协调主要是为了避免采取互不相容的政策，避免和解决矛盾。

②各种活动的协调。

各种活动的协调也是为了避免和解决矛盾，为了效率和一致性而寻求共同的行政程序和方法，使各单位和个人一致行动，以达到有效地执行政策。

（3）行政协调的范围
①行政机关内部各部门之间和各部门成员之间的协调。

②上下级行政机关之间的协调。

③行政机关与各协作单位之间的协调。

（4）行政协调的方式
①正式的沟通、协调方式，如通过上级对下级的指示、命令、意见，下级对上级的报告、请示等方式进行信息沟通和协调。

②非正式的沟通、协调方式，如利用交谈、聚会、宴请等进行信息沟通与协调。

5．控制职能
行政控制是指通过调节、纠正等措施将行政体系的运行纳入完成行政目标、行政计划的轨道，使行政机关和行政人员的行为符合行政目标要求的一种活动。

6．监督职能
监督即检查督促，行政监督的根本目的、基本职能是通过对国家行政管理活动和行政管理人员的行为的监督，控制行政活动的过程，改善行政管理，提高行政效率，维护国家法律和人民的利益。

行政监督的主要内容是：
（1）对政府的计划、目标、任务，行政人员及下级行政机关是真正执行，还是阳奉阴违，另搞一套。

（2）政府的计划、目标、任务是否正确，是否符合实际，有无修正的需要，以防止官僚主义、命令主义等错误。

（3）检查监督行政机关及人员依法行政，执行国家政策、法律和法纪的情况。

（4）监督检查行政机关及人员进行行政管理活动的方式、方法的科学性，提出改进意见，促进行政工作效率的提高。

（5）检查、考核行政人员的工作实绩、工作态度、工作作风、工作能力、职业道德等，并作出实事求是的评价，为他们的职务升降、调动提供可靠的依据。

三、行政领导的方式、方法和艺术
１．行政领导方式
行政领导方式是行政领导者从事行政领导必须遵循的比较稳定的领导模式
（1）按行政领导者运用行政权力的不同方式或程序分类
①专断式领导方式
专断式领导方式是把行政权主要是行政决策权、决定权集中于领导者一人手中，由领导者个人作出决定，以强制命令推动工作，下级服从上级，下属行政人员不参与决策，也不了解决策的内容和要求，只是按照命令，被动地开展工作。

当部下执行命令不力，工作成绩不佳，完成任务不出色，甚至出现差错时，部下没有申诉的机会和权利，领导靠惩罚手段予以处置。

②民主式领导方式
民主式领导方式是指行政领导者的领导活动比较公开，和下级行政管理活动主体关系密切、互相沟通，能充分发挥其作用的一种领导方式。

③放任式领导方式
放任式领导方式是指行政领导者将较多的行政决策权下放给下级行政主体，下级行政主体享有较多的行政管理权限，行政领导者只进行必要的指导和监督的领导方式。

（2）按对行政权力控制的程度分类
①集权式领导方式．
集权式领导方式的特点是领导者权力欲、支配欲较强，不进行适当的分权、授权，凡事都要亲自出面、亲自决定，对工作人员缺乏信任、不放手，事元巨细，事必躬亲，造成工作人员对工作没有热情，缺乏责任心和积极性、主动性，领导者和工作人员关系冷漠或紧张，领导威信不高，工作难以开展。

②分权式领导方式
a．分权式领导方式的特点是领导者只决定总体目标、有关政策和应该完成的任务，而。