建立金融消费者权益保护制度体系

主持人：纪崴第一条为了规范保险活动，保护保险活动当事人的合法权益，加强对保险业的监督管理，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进保险事业的健康发展，制定本法。

21专题关注金融消费者权益保护从经济学视角看，金融消费者权益之所以需要建立制度予以特别保护，根本原因在于金融交易中存在信息不对称、外部性和垄断经营建立金融消费者权益保护制度体系融危机以来，金融消费者权益保护工作逐渐成为社会各界广泛关注的热点问题。

在人民银行及其分支机构的组织协调下，一些地区在建立金融消费者权益保护制度，维护金融消费者合法权益方面进行了积极探索，并取得初步成效。

但总体上看，这项工作仍处于起步阶段，建立完善的金融消费者权益保护制度体系，还有许多问题有待进一步探讨。

建立金融消费者权益保护制度的理论基础从经济学的视角看，金融消费者的权益之所以需要建立制度安排予以特别保护，是因为金融消费者在市场交易中处于比一般消费者更为不利的弱势地位，而这种弱势地位产生的根本原因是由于金融交易中存在的信息不对称、外部性和垄断经营。

信息不对称是经济领域普遍存在的经济现象，但在金融消费中比在一般商品消费中表现得更加突出。

究其原因，一方面是金融消费者的金融专业知识有限，很难对专业知识壁垒高企的金融产品和服务进行全面了解；另一方面，金融创新的速度远远高于一般金融消费者的知识更新速度，进一步加大了金融消费者获取相关金融信息的难度。

因此，在金融消费日益普及、逐渐成为大众消费的情况下，必须要建立一定的制度安排，以矫正金融消费者与金融机构之间的信息不对称，维持两者在信息的收集、辨别等方面的力量均衡。

外部性是金融的突出特性，其表现既有正常经营时期的正外部性,也有危机时期的负外部性。

由于金融机构具有较高的资产负债率，在正常经营过程中，其正外金■中国人民银行武汉分行行长殷兴山部性表现在将储蓄和社会闲置资金转化为投资，直接促进社会生产;当金融机构经营出现危机时，其负外部性突出表现为资金风险会更多地向外部资金蔓延，直接影响金融消费者的切身利益，给国民经济带来远高于自身价值的损失。

而这种负外部性通过市场机制或者消费者的自身努力很难消除，需要由代表社会公众利益的政府通过一系列的制度安排进行干预，才能有效保护金融消费者权益。

垄断也是金融消费者权益保护制度设计中一个不可忽视的因素。

一方面，金融业在经营成本、市场研究及产品设计等方面都具有规模经济效益，经过长期的竞争发展，金融机构的规模不断扩张，金融行业的垄断自然形成；另一方面，金融业严格的市场准入形成了天然的市场壁垒，造成了金融机构事实上的行业垄断。

由于垄断造成的卖方市场使金融消费者在与金融机构的交易过程中处于极为不利的地位，金融消费者的“天然”弱势地位和福利损失问题难以依靠市场机制解决，需要以法律形式或国家公权力的介入，通过对金融消费者施以特别保护，实现双方实质上的平等。

对建立金融消费者权益保护制度的探索：以湖北为例在人民银行总行的政策指导下，通过人民银行武汉分行的积极组织协调，自2010年开始，湖北省在建立金融消费者权益保护制度和工作机制方面进行了一些探索。

制定《金融消费者权益保护办法》，探索建立金融消费者权益保护工作的制度基础。

人民银行武汉分行在总结过去处理征信、支付结算、人民币管理、外汇管理等金融消费者申诉经验的基础上，以《消费者权益保护法》和相关金融法律法规为依据，制定了适用湖北辖内的《金融消费者权益保护办法（试行）》，明确了金融消费者权益保护对象、申诉处理流程、责任追究方式等，从制度上对金融消费者权益保护工作进行规范。

设计金融消费者申诉处理模式，探索完善申诉处理工作机制。

结合央行监管履职范围，推出“人民银行协商调处+转送相关部门”的申诉处理模式，将争议适用范围划分为人民银行监管职责范围内的事项和人民银行监管职责范围外的事项。

对人民银行监管职责范围内的争议事项，采取协商调处模式；对人民银行监管职责范围外的争议事项，采取转送金融机构和消费者协会办理的模式。

建立金融机构金融消费者权益保护工作评价制度，强化对金融机构的激励和约束。

通过设计金融机构被申诉数量、申诉办结率和金融消费者满意度等量化评价指标，定期对金融机构配合人民银行开展金融消费者权益保护工作进行量化评价，并在适当范围内以适当方式通报评价结果。

一些地市还探索推出了金融消费者信得过金融网点评价办法，让金融消费者直接参与评价工作，力求评价工作更加全面、科学。

建立金融消费者权益保护工作协调机制，切实增强工作合力。

成立由地方政府分管领导任组长、相关职能部门负责人为成员的金融消费者权益保护工作领导小组，建立人民银行分支行与工商、消费者协会、司法等部门共同参与的金融消费者权益保护联席会议制度，加强对该项工作的领导和协调；在人民银行分支行内部，22 中国金融·2011年第11期专题关注金融消费者权益保护建立“法律部门具体实施、职能部门协调配合”的协作机制，共同推进金融消费者权益保护工作。

在探索建立上述制度和机制的基础上，人民银行武汉分行按照“先试点、后推广”的工作思路，选择湖北省内经济处于中等发达水平、金融业发展平稳、金融争议比较突出的荆门、黄冈、咸宁等三个地市先行开展试点。

并通过举行试点启动仪式、开展“3·15”消费者权益日活动等方式积极做好对外宣传，不断提高社会各界对金融消费者权益保护工作的认知度。

到2011年5月中旬，试点地区共受理各类申诉100起，已办结85起,正在办理15起；通过人民银行解释、宣传而打消申诉意向的20起；对外提供相关法规、政策咨询67 起。

从这一个阶段的实践看，湖北省金融消费者权益保护试点工作进展较为顺利。

加紧建立完善的金融消费者权益保护制度体系金融消费者权益保护相关法律制度建设目前，我国在金融消费者权益保护方面尚无专门立法，开展金融消费者权益保护工作缺乏明确的法律法规和制度标准。

现有的《消费者权益保护法》《商业银行法》《产品质量法》《价格法》等法律并没有对金融消费者权益的保护作出明确和针对性的规定；金融管理部门出台的一些部门规章和各种规范性文件虽然对金融消费者权益的保护作了相对具体的规定，但存在法律层级较低、内容不系统、规定不一致、适用范围较窄的问题，导致金融消费者难以维权。

建议推动金融消费者权益保护立法，尽快对《消费者权益保护法》进行修订，增加专门的章节，对金融消费者权益进行保护；或着手制定《金融消费者权益保护条例》，以法规的形式对金融消费者权益加以保护；同时对《商业银行法》《保险法》《证券法》等法律进行完善，增加金融消费者权益保护内容，构建我国完善的金融消费者权益保护法制体系。

实施金融消费者权益保护制度的职能机构建设从现有规定看，我国还没有专门的金融消费者权益保护职能机构，虽然消费者协会在消费者权益保护方面有一定的职责，但鉴于金融产品和服务的专业性和特殊性，消费者协会很难有效开展金融消费者权益保护工作。

行业监管机构虽然对金融机构具有监管权和影响力，但在分业监管格局下只能囿于各自领域，对金融业综合经营过程中金融消费者的权益保护受到一定制约。

因此，当务之急是要尽快明确相对独立、具有系统管理能力的金融消费者权益保护机构，逐步建立以相对独立的金融消费者权益保护机构为主体、相关职能部门共同参与的金融消费者权益保护组织体系。

从中央银行的地位和管理职能看，人民银行在机构、业务和综合协调等方面具有一定优势。

一方面，县域及县域以下金融消费群体在全国具有较大比重，人民银行拥有覆盖全国所有地市及绝大部分县市的机构体系，具有在全国范围内履行金融消费者权益保护职责的基础；另一方面，人民银行作为金融宏观管理部门，其人民币、外汇管理等职责覆盖了整个金融市场，在协调解决金融运行重大问题、促进金融业协调健康发展等方面发挥着重要作用，具有为金融消费者提供服务的协调能力。

同时，近年来，部分人民银行分支机构在开展金融消费者权益保护方面进行了积极探索，已形成了一些较为成功的路径和办法，为开展金融消费者权益保护工作摸索出一些实践经验。

这些都为人民银行开展消费者权益保护工作打下了较好基础。

但如何在现有基础上尽快建立符合中国国情的金融消费者权益保护体系，仍需要进一步探索。

金融机构参与金融消费者权益保护工作的激励约束机制建设金融机构的积极参与和配合是做好金融消费者权益保护工作的重要保证。

如何在现有法律制度框架下，尽快建立健全金融机构参与金融消费者权益保护工作的激励与约束机制，促使金融机构主动做好金融消费者权益保护工作是迫切需要解决的突出问题。

根据湖北的实践，当前，一方面是要尽快建立健全金融消费者权益保护的责任追究制度，对于存在损害金融消费者权益行为的金融机构，应制定专门的制度办法对侵权行为依法进行责任追究。

如可根据侵权行为的严重程度分别采取通报、依法实施行政处罚、依法移送司法机关处理等处理措施。

另一方面，可建立健全金融消费者权益保护工作评价制度，通过设计一系列科学、合理的评价指标，对金融机构保护金融消费者权益工作进行评价，并将评价结果通过通报、向金融机构上级管理部门反馈等途径进行合理运用，充分发挥评价结果的激励约束和导向作用，切实增强金融机构做好金融消费者权益保护工作的主动意识和责任感。

■（责任编辑纪崴）。