浅析土地财政

“土地财政”是“寅吃卯粮”金融0901 沈晓青092304124摘要：土地财政，从收入来源看，主要包含两大类：一是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业的营业税等等。

目前，地方政府重点征收的是房地产税和建筑税，有些地方这两项税收甚至占地方总税收收入的百分之三四十。

二是与土地有关的政府非税收入，如土地租金、土地出让金等等。

目前，地方政府主要看重的是土地出让金，出让金占地方预算内收入的比重已达百分之四五十，少数地方甚至超过预算内收入。

一：我国土地财政现状（一）是从地方政府的财力构成来看。

国土资源部公布的数据显示，2009年，全国土地出让金收入达到15,910.2亿元，同比增加63.4%，是地方一般预算收入（32,580.74亿元）的48.8%。

其中，房地产用地出让金收入13,391.80亿元，占出让金总收入的84.2%。

财政部2010年向全国人大提交的预算报告公布的数据显示，2009年，全国地方国有土地使用权出让金收入13,964.76亿元，是地方一般预算收入的42.86%。

财政部谢旭人部长在“两会”记者会上透露，2009年，全国土地出让金收入14,239亿元，是地方一般预算收入的43.7%。

（二）是从房地产和建筑业税收占比来看。

国务院发展研究中心的一份课题报告指出，2003年，东部一些发达县（市）建筑业和房地产业创造的税收占地税收入的37%以上，而且增幅高达50%至100%。

深圳市地税局的统计数据显示，2009年，房地产业和建筑业税收在全市地税收入中的占比超过22%；房地产价格暴涨还增加了营业税收入和其他相关的税费收入。

如果在再加上以土地作抵押取得的各类债务收入，不少地方政府通过经营城市或运作土地获得的收入，超过地方可支配财力的50%，甚至60%。

（三）是从房地产的成本构成来看。

2008年，全国工商联房地产商会对全国9个城市的房地产开发进行了调查。

结果显示：第一，在房地产项目开发中，土地成本占直接成本的比重高达58.2%，是房地产开发成本中最主要的构成部分。

第二，在开发总成本构成中，流向地方政府的部分，包括土地成本和总税收占比为49.42%。

其中，上海、北京、广州三个一线城市，房地产开发项目流向政府的份额分别为64.50%，48.28%，46.94%。

二：浅析我国土地财政问题政府出让土地，获得非税收收入——出让金，企业特别是房地产企业得到土地搞开发，又可增加政府的税收——房地产税和建筑税。

对地方政府来说，这似乎是个良性循环。

在这个循环中，源头是出让国有土地使用权。

显然，要维持这个循环，就必须不断出让土地。

而要不断出让土地，就要不断征收农民的集体土地。

可见，土地财政是一种土地扩张与征占的机制。

土地财政收入最大化使房价持续上涨居高不下中国住房改革带来的住房市场化、城市化带来的城市人口规模扩张，以及经济高速增长带来的居民收入不断提高等因素，导致人们对住房需求不断增长，这是住房价格上升的初始原因，也是任何一个经济起飞的发展中国家都曾出现过的现象。

这一点已经被绝大多数学者认可。

然而，仅仅是收入提高和城市人口扩张，还不足以使得房价达到目前的这种水平。

土地财政收入最大化机制的土地供给政策是导致中国房价上涨过快的直接原因。

供求原理表明，即使收入水平提高和城市人口扩张导致了住房需求快速增长，但如果住房供给能够同样快速增长，那么，住房价格就不会以一种过快的速度增长。

但是，在目前的财政体制下，地方政府是唯一的土地供给者，为使土地财政收入最大化，政府通过控制土地供给来提高土地出让价格，从而抬高了住房价格，获得了垄断收入。

更重要的是，地方政府的土地垄断定价政策对住房价格的影响绝不仅仅在于土地垄断定价本身对住房价格的直接影响，当政府的垄断地价使得房价的增长率高于利率水平时，将会有大量或来自实体经济或来自银行信贷方面的资金，以投机性住房需求涌入住房市场，从而导致房地产市场出现泡沫。

高房价将使长期经济增长放缓当前居高不下且持续上涨的房价将会从以下几个方面对宏观经济产生影响。

挤占其他行业发展的资金，导致整个经济增长速度放缓。

住房价格居高不下和持续上涨所带来的房地产行业高利润率，将吸引其他行业的资金流向房地产行业，从而使得其他行业实体经济萎缩。

而房地产行业则可能出现泡沫，在泡沫破灭的时候会对金融行业产生危害，甚至可能导致金融危机。

降低社会总消费，导致整个宏观经济表现出有效需求不足。

住房的高价位对个人消费的影响有收入效应和替代效应。

其中，收入效应倾向于居民降低对所有消费品的需求，替代效应则倾向于提高对其他商品的需求。

但如果居民的住房需求是刚性的，那么在理论上可以证明，这时住房价格的收入效应会大于替代效应，从而住房价格上涨就会增加居民在住房需求上的支出，减少在其他商品上的消费，进而导致社会总消费需求下降。

此外，住房价格持续上涨，还会激励居民减少个人的当前消费，增加其“住房投资”形式的储蓄，由此，房价的过快上升会进一步减少居民消费，降低社会总消费需求。

降低社会福利水平。

首先，房价的持续上涨会导致大量的投机性住房需求，产生大量住房空置现象，由此必然造成住房资源的浪费，降低整个社会的福利水平。

其次，由于受到相对较低的工资收入水平的限制，大部分人或者买不起房，或者通过高额负债的方式买房。

无论哪种方式，结果要么是个人成为“房奴”而处于生活和精神的重压之下，要么由于住房条件得不到改善而处于极差的生活状态之下。

最后，持续高涨的高房价本来就使得“住房投机性”资本获得超过平均利率的收益，而分期付款的住房信贷制度又通过杠杆作用数倍放大了这种投机性资本的收益率。

在这种高房价之下产生的极度的财富分配不平等，将给社会带来极大的不满情绪，这种不满情绪甚至有可能造成社会不稳定。

这种不满情绪和不稳定因素，对社会中的任何人都会产生一种潜在的伤害，无论是穷人还是富人，因此，它势必会降低整个社会的福利水平。

影响金融系统或者物价水平的稳定性。

一方面，住房按揭贷款在中国各商业银行中都占有较高的比重，且这些住房按揭贷款占住房总价格的比重也比较高。

一旦房价下降过快，使得目前的这种高房价带来的泡沫破灭，将会危及金融系统的稳定。

另一方面，由于持续高涨的房价主要依赖于住房信贷制度和住房信贷扩张，如果住房市场信贷扩张不再继续，则投机性住房需求所导致的高房价也将难以维持。

所以，如果这种高房价得以继续，就必然意味着需要继续扩张住房市场信贷，这种信贷扩张又必然会传递到商品的总体物价水平上，从而导致通货膨胀。

政府面临房地产市场调控困境：尽管目前高房价对社会福利造成很大损害，但住房改革促进的房地产发展以及由此带来的同房地产相关行业的发展，却是近年来中国经济的主要增长点。

但是，这并不意味着政府可以随意调控房地产市场，面对目前的宏观经济形势和市场状态，政府调控至少存在以下三大困境。

困境之一：房地产市场快速发展短期内刺激有效需求和长期阻碍经济增长之间的矛盾。

中国房地产市场发展对经济的最大贡献，就在于它在短期内迅速提高了国内同房地产相关行业的投资需求，从而提高了社会有效需求。

如果国家采取降低房价的政策，那么，由于利润率降低，房地产及其相关行业的发展可能就会受到影响，短期内可能会引起这些行业的投资需求不足，从而造成整个社会有效需求不足。

然而，由于目前的这种高房价导致的房地产高额利润率会使其挤占其他行业的发展资金，同时，高房价还导致居民减少对其他商品消费需求从而使得总消费需求下降。

因此，如果政府继续维持目前的高房价，那么，长期内可能出现同房地产相关的行业过度发展而其他行业发展不足甚至萎缩的现象，由此极有可能导致长期的经济增长放缓甚至停滞。

在目前国际经融危机的影响尚未完全消除和国内各行业发展不平衡的情况下，这一矛盾就显得更为突出和急迫。

困境之二：维持金融系统稳定性同抑制通货膨胀之间的矛盾。

上文分析表明，一旦目前的高房价不能维持的话，将有可能出现信贷危机，危及银行系统的稳定。

然而，如果政府继续采取维持目前高房价的政策，那么，信贷的扩张迟早会表现在物价水平上，从而带来通货膨胀。

其实，由于中国2009年极度扩张的货币政策，通货膨胀预期早已显现，目前真实的通货膨胀也已经有所显示。

困境之三：地方政府土地财政收入同居民福利之间的矛盾。

由于目前地方财政收入严重依赖于土地出让金，一旦高房价难以维系，地方政府的财政收入将直接受到影响。

此外，房价下降还可能影响地方GDP的增长。

因此，无论从维持地方GDP增长，还是从维持地方财政收入的角度，地方政府都具有努力维持目前高房价的动机。

然而，如果政府继续维持目前的高房价，那么，住房空置带来的资源浪费和高房价对居民的生活、经济和精神等各方面压力，对社会福利水平的影响也是巨大的；同时，高房价也可能成为社会不稳定因素。

因此，地方政府土地财政收入和社会福利之间的矛盾，也是政府调控所面临的困境之一。

三：解决土地财政问题的思路基于以上分析，政府调控房地产市场未来走向应该采取以下措施：首先，遏制房价持续上涨，将房价稳中有降作为政府调控的首要目标。

遏制房价上涨是为了遏制房地产市场的投机性行为，使房价稳中有降则既有利于防止房价过快下降对金融系统和房地产行业发展造成极大冲击，也有利于房地产行业的发展和其他行业保持平衡，避免长期经济增长放缓和通货膨胀的出现。

其次，为实现以上目标，应使财政政策、货币政策和其他政策相互搭配，协调调控。

（一）改革完善财政体制，降低地方政府对土地财政的过度依赖。

一是通过改革完善现行财政体制，重点解决好合理划分各级政府事权的问题，明晰各级政府的事权边界，改变地方政府财权、财力与事权不匹配的体制格局。

二是继续完善中央转移支付制度，进一步加大均等化转移支付比重，解决地方政府专项转移支付占比大、地方配套投资困难等造成的有财力、没有财权的问题。

（二）构建物业（财产）税体系，培育地方政府主体税种。

一是规范地方政府利益，整合现行房产税、城市房地产税、土地增值税以及土地出让金等税费，在房产保有阶段统一征收物业（财产）税（包括遗产税、赠与税等税种），并使物业税的总体规模与之保持基本相当。

二是物业（财产）税的税基以地方经济社会发展为基础，应该成为地方政府长久、稳定的收入来源。

所以，要通过开征物业（财产）税进一步完善地方税体系，激励地方政府注重发展的环境建设，积极促进经济结构的调整和转型。

三是开征物业（财产）税，有利于调节地方政府、消费者、投机者的经济行为，抑制地价房价上涨，调节收入分配，促进公平和谐。

（三）改革完善土地入市交易制度，严厉打击囤地炒地行为。

一是加强用地规划的科学性和严肃性，逐步建立国有土地使用权和农村集体土地使用权“同地、同价、同权”进入统一土地交易市场的土地管理制度，确保失地农民、被拆迁户的切身利益。

二是改革地方政府现行的低价征购土地使用权，再以“招拍挂”高价出让土地使用权的利益机制。