我国地方政府合作治理中的正式制度和非正式制度

我国地方政府合作治理中的正式制度和非正式制度摘要：我国的地方政府合作治理已经在不断地开展起来，面对复杂的问题，我们有正式制度和非正式制度两种方式进行解决。

本文将针对地方合作治理中的正式制度和非正式制度展开论述，并在分析、比较过程中探索出我们所需要的一种模式。

关键词：合作治理正式制度非正式制度我国地方合作治理现状中共十八届三中全会公告指出，要“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”，在社会治理当中，政府扮演着十分紧要的角色，对社会治理的全面布局具有关键的影响，而作为地方政府来讲，他们不仅要完成本区内的社会治理，还要与其他地方政府合作，参与到区域社会治理上。

目前，我国社会转型和地方政府创新的关键时期，地方政府面临的问题也越来越复杂，涉及面也越来越广，政府间合作解决问题已经成为不可避免的事实。

目前来看，我国现在政府间合作主要有以下趋势：跨区域公共事务开始通过地方政府间的合作加以解决。

近几年来，我国地方政府间通过合作对跨区域的公共事务问题进行了有效解决。

突出表现在各级地方政府在中央领导下通过紧密合作有效地抑制了“非典”疫情、禽流感疫情的传播与扩散，对黄河、太湖流域的生态环境进行了有效的治理，对一些跨区域犯罪通过跨地区的警务合作进行了有效打击等。

也有部分地区通过制定统一的区域发展规划提升整个区域的综合竞争力。

各种区域性合作组织逐步形成，这些组织形式包括高层联席会议、城市政府联合体、政府倡导下的非政府组织合作论坛、跨经济区的地方政府联合、区域一体化发展咨询委员会、区域协调联合会、区域一体化促进会等组织。

其中，成效显著的地方政府间合作组织主要有:粤港澳合作联席会议、长江三角洲经济合作区等。

这些组织机构通过定期召开座谈会，商谈区域合作事宜与区域发展规划，有效地促进了跨区域公共事务的解决。

地方政府间的稳定合作机制有了进一步发展，中国地方政府之间通过会议或协商进行合作，也有少数地方政府之间通过签署合作协议或备忘录促进合作，使地方政府间对跨区域公共事务合作治理的稳定性合作机制有了进一步的发展。

正式制度与非正式制度正式制度总是与国家权力或某个组织相联,是指这样一些行为规范,它们以某种明确的形式被确定下来,并且由行为人所在的组织进行监督和用强制力保证实施,如各种成文的法律、法规、政策、规章、契约等。

1非正式制度是指对人的行为不成文的限制,是与法律等正式制度相对的概念,包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态等。

在当前中国社会，正式制度和非正式制度都是维护社会秩序的重要手段，非正式制度仍然是不可替代的重要角色。

在地方政府合作治理过程中，正式制度和非正式制度的运用是直接关系到合作是否成功有效的重要因素，而正式制度与非正式制度之间的互动，也为我们揭示中国地方合作治理过程中存在的问题提供了有利的线索。

在地方政府合作治理过程中，运用的正式制度包括法律、区域规划、协议、区域协调机构以及上级政府的指令等。

在法律层面，关于政府间合作治理的专门法律基本上是缺失的，《反不正当竞争法》整顿了地方保护主义，但是关于地方政府公共资源上如何有效划分两者权限、在跨区域公共危机爆发时如何形成合作关系及在区域合作中的地位等方面并没有形成一套专门的法律。

我国宪法和地方政府组织法也只是规定了各级人民政府对本行政区域的管辖以及上级对下级的领导，并没有涉及同级政府间的跨政府合作。

在区域规划方面，如珠江三角洲地区2008年就产生了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》来指导区域一体化进程。

协议上如上海市和新疆地区的对口支援协议，规定了两个地区在互惠合作上的权利和义务，事实上，在日本的应急管理当中，各地方政府之间会签订应急互助条约，在灾难发生时，各地会互相援助。

机构方面，水利部黄河水利委员会是水利部在黄河流域（青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东）和西北内陆河流域（新疆、青海、甘肃、内蒙古）内的派出机构，负责统筹协调这一区域各地方政府的治理活动。

上级命令主要是针对于位于同一行政区域的两个低层级政府根据上级政府的要求和命令进行合作。

地方政府间合作治理运用的非正式制度包括临时会议、领导人的表态、部门间的默契、传统和惯例。

临时会议是指突发事件发生时，相关的地方政府会派出相关人员进行磋商，统一目标，并商讨解决措施的一种工作思路，比如太湖蓝藻1崔万田,周晔馨：《正式制度与非正式制度的关系探析》，社会科学研究，2007年第5期事件发生的时候，相邻区域的地方政府机构需要就污染防范、治理以及后期的排污限制上会通过会议进行商讨。

在缺乏常态合作机制的情况下，临时会议是解决合作治理问题的常见方式。

领导人的表态是影响地方政府合作的另一种正式制度化方式，中国政府的领导人掌握着本区域重大的权力，影响力极大，尤其是某些政府领导人也是党的一把手，他们所做的讲话、指示都会对各部门乃至下级政府产生重要影响，在地方政府间缺少合作的基础或者有些困难的时候，上级政府领导人的暗示往往能起到非常好的效果。

部门间的默契是指在某些事关双方的共同利益时，两地政府部门可能会通过心照不宣的行动来维护共同利益。

传统和惯例是一个非常具有执行力的非正式制度，其产生于地方政府间长时间以来的面对类似事件的通用做法，如果没有重大变故，一般不会轻易改变。

产生的原因和比较正式制度的形成是人为有意地创造出来的，用于实现特定的目的；而非正式制度基本是从原来的做法中慢慢演化而来的。

相对于正式制度，非正式制度的产生有着更多的历史、文化和社会背景的因素。

首先，正式制度的缺失是造成非正式制度产生的一个重要原因。

由于我国在法律法规、规划、协议等地方合作治理上的不健全，地方政府间无法采取有效的正式方式来构建政府间的合作，只能基于双方的要求，退而求其次采取非正式制度化的方式。

在正式制度无法到达的领域，非正式制度以其固有的优势渗入进去，有效地实现合作。

第二，非正式制度的采用是有历史原因的。

长期以来，地方政府合作治理并没有受到足够的重视，也没有统一的具体的操作方式来供参考，这就导致了在地方政府间需要合作的时候，只能采用土办法、套人情等方式进行解决，但是这些又无法形成正式的制度，便以非正式制度的方式遗留下来。

第三，我国长期以来都是人情社会，在人际、政府间都盛行着所谓的“关系学”。

我国的文化传统重人情、轻制度，重经验、请理论，这就导致了人情政治、经验主义等盛行，而正式制度则没有相应的影响力和号召力。

虽然非正式制度的产生并不是完全正规，甚至有些是违规的，但也不能一概地否定，非正式制度与正式制度相比，双方都拥有各自的优势和不足，也有着不同的特点。

正式制度具有强制性，对应着建构秩序，而非正式制度没有强制性，对应自发秩序。

哈耶克指出，建构秩序往往是具体的秩序,是刻意创造出来的，服务于该秩序创造者的目的。

2正式制度基本上是法律法规、协议条约等，是人们有意识地对社会行为确定的规范，具有一定的强制性，且一旦确立就会形成制度刚性，对执行者具有严格的要求；非正式制度安排的相当部分是由文化遗传和生活习惯累积而成的,并非理性设计安排,人们遵循某种非正式制度安排常常是出于习惯而非理性的计算，它的执行力要求没有正式制度那样高。

正式制度往往容易改变，而非正式制度则变革缓慢。

正式制度是由人们刻意创造出的，在人们有了意愿、方法时就可以通过理性选择对其进行修改；而非正式制度是由原有的行为演化而来，它的改变需要一个漫长的过程才能实现。

正式制度具有可复制性，非正式制度则很难移植到另外的环境中生存。

正式制度，如法律等，可以借鉴其他类似制度，甚至可以直接套用，比如我国的一些法律是源于对西方法律的借鉴而形成的。

非正式制度由于其内在的传统、历史和文化因素，移植的困难很大，更加难以效仿。

正式制度具有普遍的适用性，而非正式制度具有特殊性。

正式制度是在考虑了所有实施对象之后产生出来的成套系统规范，因此适用性很强，非正式制度源于经验，只用于实践过的群体。

所以，非正式制度的存在可以脱离正式制度而存在，但是正式制度只有被社会认可，与非正式制度相容的情况下，才能发挥作用。

正式制度与非正式制度的互动非正式制度对正式制度产生促进作用。

相比于正式制度，非正式制度产生于特定群体，也必然更为特定群体所接受，产生的效果也会更好。

如果正式制度在实行过程当中适应性不强，难以接地气，肯定会阻碍相关政策的施行，非正式制度恰好可以起到催化剂的作用，以正式制度为指导，结合非正式制度针对特定群2哈耶克：致命的自负，北京：中国社会科学出版社，2000年体产生出的效果可能会更好。

我国一些地方政府由于辖区内经济、社会条件发展水平比较低，所以在政府间合作过程中一些正式制度可能无法得到很好的实施，非正式制度就作为一个辅助手段促进了政府间的合作治理。

非正式制度对正式制度具有补充作用。

在繁杂的社会生活中, 正式制度是一项重要和基础的秩序系统, 但并不是唯一的, 非正式制度在社会生活的各个方面填补着正式制度机制缺失的空白。

在人们的日常生活和社会交往中, 非正式制度机制和私人秩序有可能比正式制度的公共秩序对人们的行为有更大范围的实际约束作用, 而正式制度机制也只是在非正式机制对市场运行调节产生故障或问题时才予以维系、支撑和补救非正式制度替代正式制度。

3目前，我国关于地方政府间合作的法律制度寥寥无几，正式制度的规范上存在较大空白。

在地方政府合作治理过程中，这个空白可以由非正式制度来填补。

非正式制度对正式制度产生阻碍和限制。

地方政府跨区域治理公共事物的过程中，非正式制度对正式制度的供给是有约束作用的。

首先，非正式制度总是滞后于正式制度甚至与之不相容，因此，两者经常出现“紧张”状态，非正式制度阻碍正式制度的实施，正式制度有时会被用于否定和替代现存的那些不再适应新结构的非正式制度。

4其次，由于非正式制度边个速度非常缓慢，在正式制度随着社会发展改变时，非正式制度往往难以赶上进度，由此约束作用机会大大增强，并强于促进作用。

恰当的运用正式制度和非正式制度完善正式制度。

由于我国在地方政府间合作领域上的法律规范、协议、规划等还十分的不健全，所以当务之急是要健全这些制度体系，形成充分的理论支持。

在将来一段发展时间内，地方政府间的合作将会越来越多，越来来越复杂，非正式制度由于其自身变革的缓慢无法完全紧跟着时代的步伐。

所以无论是立法上，还是政府间的协约和规划，这些正式制度都要尽快建立起来，去指导合作治理的实践。

树立正式制度的权威。

一方面，政府要做到令行禁止，对于正式制度的实施要能够说到做到，让人们根据制度可以产生准确的后果预期；另一方面，制度的施行要体现公开、公正，让它能够切实为广大人民谋福利，而不是而某些人开小3李光宇：《论正式制度与非正式制度的差异与链接》，法制与社会发展，2009年第3期4转引自胡晓霞：《非正式制度与农村基层治理》，新疆农业大学硕士学位论文，2007年4月灶。