论我国破产管理人监督制度的完善

论我国破产管理人监督制度的完善作者：魏晨皓来源：《西部论丛》2019年第32期摘要：我国于2007年6月1日正式实施的《破产企业法》中首次引入破产管理人制度，并在随后的《破产法司法解释》中赋予了破产管理人较大的权利，然而我国破产管理人的监督机制尚不健全，且对破产管理人所应承担的法律责任的规定过于笼统，这些都导致破产管理人存在权力滥用的可能性。

因此为了保护债权人、债务人等破产程序关系人的利益不受到损害，保证破产程序运行的公正及效率，有必要完善我国破产管理人监督机制，以对破产管理人的行为进行规范，防止其权利滥用。

关键词：破产管理人;权力滥用;监督机制;法律责任一、破产管理人的概念及特征破产管理人有广义和狭义之分，狭义的破产管理人仅指在破产清算程序中行使职权的管理人，而广义的破产管理人则指的是在破产清算、破产和解及破产重整程序中行使职权的管理人。

我国《企业破产法》中所称的破产管理人，根据我国法律来理解，应当指的是广义上的破产管理人，因为在破产程序上采纳的是破产受理主义，即一经受理便正式进入破产程序。

我国破产程序启动后，并不是直接进入到破产清算程序中，还有进行和解或重组的可能性。

所以我国法律中所称的破产管理人，是指在破产程序中全面接管债务人企业并依法负责保管、清理、估价、处分和分配债务人财产的专门的社会中介机构或个人。

[1]特征：（一）中立性。

由于破产管理人是破产程序的枢纽，处于整个破产程序的中心地位，且破产程序又涉及多方利益主体，这就要求处于破产程序核心的管理人必须中立，行使其职权时要公平保护各方当事人的利益。

（二）专业性。

在破产程序中，几乎所有的破产事务都是由破产管理人来负责，且破产事务往往纷繁复杂，这便对其专业性提出了极高的要求，不仅需要其通晓法律，甚至还需要通晓财会、财产管理甚至是商业交易方面的知识。

（三）职责的法定性。

我国《企业破产法》第25条规定了破产管理人的法定职责。

管理人对法院负有报告其工作的义务，同时管理人还要接受债权人会议的监督。

管理人未尽到勤勉尽责，忠实执行义务的，人民法院可以对其处以罚款;造成债权人、债务人损失的，要承担赔偿责任;构成犯罪的，追究其刑事责任。

这些规定均表明破产管理人在处理破产事务时所享有的权利和承担的义务并不是基于法院或某一主体的授权，而是来源于法律的直接规定。

在破产程序中，破产管理人位于核心位置，破产程序的每一个问题都与其息息相关，破产管理人不仅需要对破产管理工作负责，还要与所有的破产程序关系人沟通交流。

这就致使破产管理人的权利过于庞大，极易滋生权利滥用和贪腐现象。

尽管我国破产法规定破产管理人受债权人会议的监督，且向人民法院报告并向人民法院负责，但过于笼统的规定并无法规制其过度向多数债权人中某方或某几方进行偏袒性照顾的情形，所以完善破产管理人的监督机制就显得很有必要。

二、当前我国破产管理人监督机制所存在的问题（一）破产管理人内部监督存在模糊性我国《企业破产法》第27条规定的“勤勉尽责、忠实执行”是管理人应当履行的义务，即破产管理人的自我监督。

但我国法律没有对“勤勉”和“忠实”做出具体的要求，过于原则性的规定致使法官在判断管理人是否尽到此项义务时具有较大的自由裁量权，有可能会损害到债权人、债务人或者第三人的合法利益。

因此内部监督程度的不确定性导致了该项制度的适用困难。

（二）监督主体无法有效的行使监督权根据我国《企业破产法》的规定，债权人会议和债权人委员会对于破产管理人的监督权限是有限的，其行使在很大程度上依赖于人民法院，且破产案件的进展节奏是由法院直接把控着的，所以我国破产管理人的监督主体主要是法院。

然而我国法院的职责主要是行使审判权，即审理各类案件，而非专职于对破产程序进行监督，当下我国经济的发展导致民商事案件也大量出现，基层及中级人民法院审判任务繁重，很大程度上影响了法院对于破产管理人的监督，也间接导致了债权人会议和债权人委员会监督的缺失。

法院作为破产程序中的居中裁判者，不宜参与过多商业性判断，也不宜过分干涉破产管理事务，否则会产生偏颇和司法腐败现象，影响法院的中立性和公正性。

[2]（三）法律责任体系的不健全严格的法律责任是督促破产管理人“勤勉尽责、忠实执行”的强制性保障措施，但是我国现行《企业破产法》中关于破产管理人所应承担的法律责任的规定却略显单薄，主要体现为法律责任的形式有限且过于笼统。

根据《企业破产法》，破产管理人违反义务给相关权利人造成损害应当承担的损害赔偿责任，人民法院也可对管理人处以罚款，管理人犯罪的应承担刑事责任，可以看出，管理人承担责任的方式仅有承担损害赔偿责任、罚款、承担刑事责任三种。

刑事责任指的是刑法中的妨害清算罪，其他行为便无法纳入刑法的责任范围中，因此仅靠这三种法律责任远远不能起到有效预防和惩治的效果。

（四）监督主体的权利义务划分与法律责任不够明确我国破产管理人的监督主体主要是法院、债权人会议及债权人委员会。

对监督主体的监督权限、义务及责任进行明确的划分，各监督主体便可妥善的行使自己的监督权，并对未尽到监督义务从而导致损害发生的监督主体进行追责，以保护破产程序关系人的利益。

然而我国法律并未对此作出规定，这便导致了监督主体行使监督权时的混乱和效率低下，更有因法律责任的缺位从而导致监督主体徇私枉法却仍逃脱法律制裁的现象时有发生。

綜上所述，我国现行破产法仍存在诸多弊端。

缺乏明确的内部监督标准导致管理人权利范围过大，使得自我监督过于空泛;缺乏明确的监督主体权利划分和行使规定，使得监督变得混乱而低效;缺乏明确的法律责任规定，使得监督人在渎职或徇私枉法时能够逃脱法律的制裁。

而归根结底，这都是由于我国破产管理人监督制度的不完善，因此亟需法律的完善来避免这些情况的发生。

三、我国破产管理人监督制度的完善措施（一）对破产管理人内部监督的标准予以明确破产管理人的自我监督机制对其公正、高效履行破产职责非常重要，因为在破产程序启动后，破产管理人便直接接管破产企业，管理破产人的财产，这便对破产管理人的专业能力和道德素养提出了很高的要求。

破产管理人在执行职务时不仅要公正、客观、高效的处理相应事物，还应具有诚实守信、刚正不阿的道德品质，所以我国法律也对破产管理人的道德品质提出了要求，即前文提到的关于我国破产管理人内部监督的主要规定《企业破产法》第27条：“勤勉尽责，忠实执行职务”。

但“勤勉”和“忠实”究竟如何界定，尚且没有一个具体明确，可供操作的标准，且这两个概念过于主观，为破产管理人留下了较大的解释余地，容易成为某些行为不端的破产管理人为自己开脱的借口。

因此根据本条规定，应当将破产管理人的内部监督分为注意义务和忠实义务，并分别制定出详细的，可供操作的准则供监督主体使用，以达到避免破产管理人为自己不良行为开脱的目的。

（二）改变法院的监督方式，使其以宏观监督为主法院作为最主要的监督主体，在对破产管理人进行监督时往往事无巨细，而法院的主要职能是审判不是监督，因此这在很大程度上拖延了破产程序的效率，也导致了监督效率的下降。

所以应当具体划分各监督主体的监督权限，将法院的监督权能限定到与破产企业、债权人及其他利益主体的切身利益有重大关系的事项或对破产程序有重大影响的事项中，如选任、解任管理人;认可财产分配方案;终结破产程序等。

（三）对债权人会议的监督权限进行扩充债权人会议的监督权主要规定在《破产企业法》第61条，除此之外，笔者认为还应扩大债权人会议的监督权范围。

上文提到人民法院应以宏观监督为主，这就意味着以前由人民法院行使的权能可以交于债权人会议行使，如管理人的报酬决定权。

根据法律规定，破产管理人的报酬及处理破产事务的费用都是从破产财产中支出的，该笔费用支出越大，债权人最终所得到的债权便越小。

因此如将此权限交于债权人会议，债权人便会审慎考虑债权人报酬的合理范围，并通过行使支付报酬的权利来敦促破产管理人认真履行职责，减少不合理的支出，以防止破产财产的过多流失。

（四）完善破产管理人法律责任体系相应的法律责任既可以作为破产管理人的不当行为的惩罚，亦可以作为因破产管理人不当行为所造成的损失的补救措施。

由此可见，健全的法律责任对于破产管理人的监督而言必不可少。

前文已提到我国现行《企业破产法》关于破产管理人的法律责任规定过于单薄，所以本文认为至少应从以下几个方面予以完善：（五）对民事责任的构成要件及承担方式予以细化。

目前我国《企业破产法》仅规定破产管理人在违反法定义务时应当承担损害赔偿责任，但是对于管理人违反什么义务、违反义务的程度、应当在多大限度上承担责任等内容上，破产法并没有作出明确规定，这就致使责任的承担过于笼统。

此外，破产管理人承担民事责任应适用过錯责任原则，只有在破产管理人的行为因主观上具有过错而给相关破产关系主体造成损害时，破产管理人才承担相应赔偿责任。

因为如果实施无过错责任原则的话，破产管理人难免会因为害怕担责而畏首畏尾，反而会影响破产程序的进行。

1.强化行政责任。

当前我国破产法仅规定了法院有权对破产管理人处以罚款，但关于罚款的数额标准并未进行相应规定，这使得法官在实务中享有很大的自由裁量权，在实践中极易引起争议，因此应当对罚款的幅度予以明确。

此外，由于罚款远远无法对破产管理人起到威慑的作用，所以还应当增加如警告、暂停执业、罚款、吊销营业执照或资格证书、没收违法所得等行政责任的类型。

2.增加刑事责任。

我国《企业破产法》规定破产管理人构成犯罪的，应当承担刑事责任，当前我国刑法中关于与破产犯罪有关的罪名仅有妨害清算罪，其构成要件远远无法涵盖现实中的破产犯罪类型。

因此应当增加关于破产犯罪的罪名，明确其构成要件和责任，以此来预防破产管理人犯罪行为的发生。

四、小结我国破产管理人监督制度目前尚不完善，而在一个成熟的市场经济社会中，破产管理人行业应当在不同类型的破产案件发挥着不可替代的巨大的作用，因此它需要受到各方面的监督，以保障债权人的利益不受到侵犯，所以亟需法律体系的完善。

除了前文所述内容，行业协会也是对破产管理人进行监督的方法之一，其可以根据社会发展来制定适当的行业规范及道德准则，为破产管理人的行为提供统一的、可供操作的行为规范，以此约束破产管理人，保护破产程序中各方当事人的合法利益。

参考文献[1] 高在敏：《商法》.北京：法律出版社，第二版，2016.[2] 王欣新、尹正友：《破产法论坛》，法律出版社，2009.[3] 朱丽文：论破产管理人的监督机制，烟台大学硕士学位论文，2013.[4] 王卫国：《中国证券法破产法改革》，北京：中国政法大学出版社，1999.[5] 任士顺：我国破产管理人监督机制研究，复旦大学硕士论文，2013.作者简介：魏晨皓（1993-），男，汉族，新疆库尔勒人，西北政法大学2018级在读研究生，研究方向为民商法学。