官僚制组织模式的特征与缺陷
组员： 组员：
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公共行政组织
1 2
公共行政组织的类别与权力
官僚制组织模式的特征与缺陷 3 4
公共行政组织的设计与构建
公共行政组织的管理与变革
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组织模式的类型
1
神秘化组织模式 传统型组织模式 合理— 合理—合法化组织模式
政府具有权力和规模上的自我扩张倾向。 政府具有权力和规模上的自我扩张倾向。庞大的政府体系 不仅会越出自身的行政职权边界、侵犯社会私人领域， 不仅会越出自身的行政职权边界、侵犯社会私人领域，而 且会导致官僚主义和官员腐败等行政危害。 且会导致官僚主义和官员腐败等行政危害。
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5
通行正式的文书和档案制度
重要的命令和决定要形成正式的文件，以此作为组织 重要的命令和决定要形成正式的文件， 成员行为的依据。 成员行为的依据。
下级组织成员明确具体的任务要求
领导所作决定、 明晰上级领导所作决定、命令承担相应责任的界限 避免组织成员变动而导致的不稳定性
专门档案部门或系统 妥善保管存档以便随时核查 不能急于求成！！ 不能急于求成！！
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6
实行职业化的人事行政制度
官僚组织成员专职化，使其具有职业稳定性。 官僚组织成员专职化，使其具有职业稳定性。
个人
契约关系
组织
个人除非犯有法定的重大过失，不能被免职。 个人除非犯有法定的重大过失，不能被免职。
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官僚组织模存在的必要性
首先，外部收益或成本需其对市场的某种干预 首先， 其次， 其次，公共物品的存在使其成为必需 第三， 第三，保护弱势群体的需要 第四， 第四，补救市场经济的缺陷 第五， 第五，企业履行某些公共管理职能的需要
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官僚制组织模式的改造
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3
管理的非人格化
关键字： 关键字： 【理性支配；基于正式的规范性文件；对事不对人】 理性支配；基于正式的规范性文件；对事不对人】
很大程度上削弱了组织成员相互之间的人身依附关系，个人 很大程度上削弱了组织成员相互之间的人身依附关系， 的升迁发展也是由组织已经确立的制度决定的。 的升迁发展也是由组织已经确立的制度决定的。 西方公务员制度 权利保障： 权利保障： 英美【特殊保障】 不受直系首长的控制、 英美【特殊保障】——不受直系首长的控制、中立的第三方 不受直系首长的控制 如：公务员奖惩委员会
官僚制组织模式的弊端
严密性、合理性、稳定性、 优点：严密性、合理性、稳定性、普适性等
缺点：
韦伯： 韦伯： 他认为官僚制犹如一个巨大的笼子，使得固定在其中的 人失去了积极性和创造性。 人失去了积极性和创造性。 人在追求理性的过程中失去了自我 零部件
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官僚制组织模式的弊端
官僚制组织 概念：官僚制组织又称为科层组织， 概念：官僚制组织又称为科层组织，它是建立 在法理型支配基础上的一种能够适应现代社会 法理型支配基础上的一种能够适应现代社会 要求的， 要求的，具有专业化功能以及拥有固定规章制 科层分级的组织制度和管理形式。 度、科层分级的组织制度和管理形式。 唐斯： 安东尼 唐斯： 1、大型组织；2、全职人员；3、职责制 、大型组织； 、全职人员； 、
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理解： 理解：
1
合理的专业分工
关键字： 关键字： 组织目标、职责权限、由法规严格限定】 【组织目标、职责权限、由法规严格限定】
既有利于组织成员熟练掌握专业技能， 既有利于组织成员熟练掌握专业技能，承担各 自的岗位职责，也有利于组织效率的提高。 自的岗位职责，也有利于组织效率的提高。
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公共行政组织模式
特征
弊端
官僚制组织 模式
改造
必要性
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官僚制组织的特征
官僚制——一种理想的公共行政组织模式，特征： 一种理想的公共行政组织模式，特征： 官僚制 一种理想的公共行政组织模式 ① ② ③ ④ ⑤ ⑥ 合理的专业分工； 合理的专业分工； 实行等级制； 实行等级制； 管理的非人格化； 管理的非人格化； 规则化和程序化； 规则化和程序化； 通行正式的文书和档案制度； 通行正式的文书和档案制度； 实行职业化的人事行政制度。 实行职业化的人事行政制度。
2
3
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类型
神秘化组织 模式
传统型组织 模式
合理— 合理—合法化 组织模式
权威类型 权威基础
魅力型权威 领袖人物的 人格魅力
传统权威 先例和惯例 “世袭制”组 织 “封建制”组 织
法定权威 组织内部规则 合法化的制度
典型形式
宗教
官僚制
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官僚制组织模式
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中美宪法比较
中国 现行宪法 更替次数 使用年限 更替频率 字数 款项 使用年限 修改次数 修改频率
1982宪法 5 54 9.2 16286 138 25 4 16
美国
1787宪法 1 325 0.3 6389 21 320 16 5
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实行等级制
关键字： 关键字： 由上而下的层级节制的权利体系；指挥统一的控制链】 【由上而下的层级节制的权利体系；指挥统一的控制链】
利： 按职位高低享有相应职权，承担相应责任， 按职位高低享有相应职权，承担相应责任，统一指挥控 制，执行起来迅速有力，有效避免混乱无序。 执行起来迅速有力，有效避免混乱无序。 弊： 管理学的角度，层级过多容易导致组织臃肿， 管理学的角度，层级过多容易导致组织臃肿，信息下达 时过滤，到达底层时信息失真，导致组织效率低下。 时过滤，到达底层时信息失真，导致组织效率低下。
其他批判焦点： 其他批判焦点：
一、低效率的特征 a. 市场型经济学家们 b. 公共选择学派——追求预算最大化 公共选择学派 追求预算最大化 政府追求的不是利润最大化，而是预算最大化。 政府追求的不是利润最大化，而是预算最大化。 利润最大化 预算最大化 他们主动要求更多的钱，在公共部门中无限制的预算膨 他们主动要求更多的钱，在公共部门中无限制的预算膨 无限制 胀和低效的资源分配——某些内在属性 低效的资源分配 某些内在属性——必定无效病 胀和低效的资源分配 某些内在属性 必定无效病 态行为模式——视程序高于结果 态行为模式 视程序高于结果——目标错位 目标错位 视程序高于结果 上下级关系冲突；各部门推诿责任； 上下级关系冲突；各部门推诿责任；组织信息流通受阻
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官僚制组织模式的弊端
其他批判焦点： 其他批判焦点：
二、反民主的特征 与民主进程相悖， 与民主进程相悖，是继承性的寡头政治和保守的组织机构 无法代表公众；利益集团；秘密操控；滥用私权；拒绝变革 无法代表公众；利益集团；秘密操控；滥用私权； 从扩大预算中受益——自我扩张倾向 自我扩张倾向 从扩大预算中受益
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规则化和程序化
关键字： 关键字： 【合理合法的原则、稳定性、连续性】 合理合法的原则、稳定性、连续性】
由一系列完整的规则和程序约束，领导人一时的错误 由一系列完整的规则和程序约束， 或已经不再适用的传统程序，对组织发展危害不大。 或已经不再适用的传统程序，对组织发展危害不大。 注： 规则的制定不能急于求成！ 规则的制定不能急于求成！
一、低效率的特征 a. 市场型经济学家们
政府对私人市场的干预是对经济效率的损害。 政府对私人市场的干预是对经济效率的损害。 公有制、 公有制、政府垄断是建立在个人利益最大化的基础 之上的，而非需求动机之上。 之上的，而非需求动机之上。
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官僚制组织模式的弊端
其他批判焦点： 其他批判焦点：
一、低效率的特征 a. 市场型经济学家们 市场型经济学家们——政府失灵 政府失灵 b. 公共选择学派——追求预算最大化 公共选择学派 追求预算最大化 二、反民主的特征 三、反人性的特征
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官僚制组织模式的弊端
其他批判焦点： 其他批判焦点：
强化控制模式 缩减和外购模式 企业模式
优 化 程 序
服务型
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服务型、高效政府 服务型、
程序பைடு நூலகம்化合理化
规则制定
政府干预
财政公开
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论述韦伯官僚制组织的特征
论述韦伯官僚制组织的特征从19世纪末到20世纪初，德国作为后起的资本主义国家，很快完成了工业革命的过程，资本主义经济得到了迅猛的发展。
以家庭产业为特征的家族企业开始向现代的资本主义企业形态转化，各种垄断组织相继出现。
到第一次世界大战前，垄断组织已遍及采煤、冶金、电气、化学等各个主要工业部门，要求建立一套新的稳定而高效的，足以与之相适应的管理办法和组织体制。
作为社会学家的韦伯对此产生了浓厚的兴趣，并以渊博的学识和精深的理论素养，提出了一种所谓“理想的”行政管理体制。
韦伯以为，统治是一种合法的权威，或者说，统治者的权力都以正当的形式被他的服从者所接受，从而为社会公认，成为合法的。
官僚体制是一种严密的、合理的、形同机器那样的社会组织；它具有熟练的专业活动，明确的职责划分，严格执行的规章制度，以及金字塔式的等级服从关系等特征，从而使其成为一种系统的管理技术体系。
特征如下：1.建立明确的职能分工。
对组织的全部活动进行专业化的职能分工，并依据职能分工确定管理职位，详细规定各个职位的权力和责任范围。
这些规定适用于所有处于管理职位的人。
2、建立明确的等级制度。
组织的职位均按等级原则自上而下顺序排列，并共同服从于一个指挥决策中心，从而形成一个严密的行政管理的等级系列。
在这个等级系列中，每个成员都要为自己的决定和行动对上级负责，同时受上级的控制和监督；为了使每个管理人员都能完成其所承担的责任，必须给予相应的权力，使其有权对他的下级发号施令。
这样，就能维持组织的稳定，并保证其强而有力。
3、建立有关职权和职责的法规和规章。
把组织各项业务的运行都纳入法规和规章之中，并要求组织内的每个成员都必须按照这些法规和规章从事职务活动，都必须受统一的法规和规章的约束。
也就是说，要使组织一切人员的职务行为规范化。
4、业务的处理和传递均以书面文件为准，坚持行政管理档案系统原则。
现代官僚组织的主体是由行政人员、物资机构和档案机构三部分构成，其中广泛、严密的档案机构则在一定意义上已成为官僚制的重要标志。
官僚组织理论解读
“建立一个对事不对人、恪守规则、有效率和以功 绩制为基础的官僚体制最符合公众的利益。依据 理性的法律，其正义代替了韦伯所称的法官正义， 或依据超凡魅力领导人在一念之间的正义；官僚 的理性主义会弥补政体的浪漫主义倾向，这是社 会的善” ——尼古拉斯· 亨利：《公共行政与公共事务》 （第8版），中国人民大学出版社2002年版，第 98页
韦伯认为：权威和权力是不一样的，组织都是以 权威为基础的，权威意味着人们对命令的自愿服 从。合法的权威不能靠注入上级的喜爱或赞赏之 类的动机，也不能指望理想的动机。 权力则代表强制力，人们由于某种畏惧而服从。 每一种权威都必须让人相信其合法性，有三种方 式，神秘化组织模式、传统组织模式和合理合法 化组织模式
神秘化组织模式：权威的基础是领袖人物的超凡 魅力，典型形式是宗教和政治组织 传统性组织模式：权威的基础是先例和惯例，习 惯是组织中的最高法律依据。继承来的职位被赋 予了相应的权威，权威的内容则是习惯所决定的。 典型形式是世袭制组织和封建组织。 合理化和合法化组织模式：权威的基础是组织中 的规则，组织成员是平等的，组织中担负一定职 务的成员必须依据规则和程序去行事权威。这就 是官僚制组织。 韦伯认为，在同等条件下，官僚行政从形式和技术 的角度看永远是最理性的类型，从大众行政的需 要看，是绝对不可或缺的。
官僚制的特征
安东尼· 唐斯认为，官僚组织首先必须满足下列条件： 1 必须是大型组织 2 组织的绝大多数都是全职人员，且他们的大部分收 入都是依靠其组织中的收入 3 初期雇用的人员的提升、留用和评估的方式至少都 是基于他们在组织中的职责而定，而不是按照个人 特征或者由官僚组织的外部选民选出的官员来评定 4 组织产出的主要部分并不是由组织外有一系列完整的规则和 程序，具有稳定性和连续性，从而保证组织目标和任 务的完成。所以，领导人一时的错误和某些不再适用 的传统程序，都不大可能危害组织 ５正式的文书和档案制度：重要的命令和决定都要形成 正式的文件，并以此作为组织成员行为的依据。这样， 既可使下级组织成员明确具体的任务要求，又可明确 上级领导的责任界限。建立档案是要避免因组织成员 的流动而造成的稳定性欠缺，同时有利于随时查对。 ６职业化的人事行政制度：官僚组织成员是职业化的， 具有职业的稳定性。个人的资格条件及工作性质的要 求是选拔任用组织成员的标准，要做到人尽其才，必 须给与组织合适的职位。
第3章 韦伯的“官僚制”理论 - 副本
第3章韦伯的“官僚制”理论一、权威结构理论与组织类型分析韦伯认为，权力是无视人们的反对，强使人们服从的能力，而权威则意味着人们在接受命令时是出于自愿。
可见，在权威制度下，下级把上级发布的命令看做是合法的。
正是根据这种权威合法化的方式，韦伯对不同类型的组织进行了区分。
他认为有三种合法的权威，由此出现三种不同的组织形式，即“神秘化的组织”、“传统的组织”和“合理化—合法化组织”，其中每一种组织形态都意味着其独特的管理机构或管理体制。
1．神秘化的组织这种组织形态行使权威的方式是基于领导者个人的人格，它以对个人的崇拜、迷信为基础，对这些人的超人能力、英雄主义精神、模范品格进行崇拜。
韦伯用“超凡魅力”一词来说明领导个人的人格，典型的“神秘化的组织”是以宗教或政治形式出现的小规模的革命运动。
在这一类型的组织中，由于领导的权威仅仅依靠的是领导者个人的人格，组织成员对命令的服从便仅仅是基于领导者个人的感召力和煽动力。
因此，这种组织内在的基础并不稳固，常常会出现“人存政举，人亡政息”的现象。
2．传统的组织在传统的组织中，行使命令和权威的基础是先例和惯例。
从前经常发生的事情被看作是神圣的东西，并由此确定了各种团体的权利和期望。
在传统的权威制度下，存在着两种组织形式，一种是“世袭制”，另一种是“封建制”。
在实行“世袭制”的组织中，官员只是领袖个人的奴仆，并从领袖那里获取他们的报酬；而在采取“封建制”的组织中，官员则拥有自己的收入来源，并对领袖保持着一种传统上的忠诚关系，他们比“世袭制”形式下组织中的官员享有更多的自主权。
韦伯认为，封建制度的物质基础是什一税制、采邑制和遗产继承制，而维持这些制度的关键却是过去的惯例以及已成为惯例的权利与义务的体系。
这种组织类型的权威明显地具有世袭性、封建性和绝对性的特点，世袭性即公之子恒为公，士之子恒为士；封建性是指领导者与被领导者之间是主人与臣仆的关系，信奉家长政治和老人政治，整个组织如同一个家族；绝对性则意味着领导者的意志就是法律，权威不受限制，至高无上。
科层制的优缺点
2
采用了标准化的管理和服务，忽视了 人的差异性和多样性。
3
科层制又束缚了人的积极性，影响了组
织效率。
科层制的意图在于
增强组织的可靠性
和可预测性，它在
4
强调通过权力进行 控制时，也可能会
鼓励行为僵化、不
愿意做出有风险的
决策。
科层制会导致机构
5
不断膨胀，职能交
叉重叠。
思考题
讨论：科层制组织中与容易产
合理性。科层制组织按照层级节制的原
3
则，保证对组织成员的控制，使组织活
动具有非人格化的特征。
4
稳定性。在科层制组
织中，专业技术知识
的运用是它的一个主
要优势。
普遍性。工业组织、政
府机构、工会、宗教机
5
构等一切大型的组织都 经历了官僚制化的历程。
科层制组织缺点
1
科层制造就了一种刚性的官僚系统，
缺少灵活性和主动精神。
科层制的优缺点
组员：葛毛娟
王迪 鲁礼明 孙立宇
科层制又称 理性官僚制 或官僚制， 它是由德国 社会学家马 克斯·韦伯提 出。
科层制（官僚制）是一种采用
科
严格的规章制度来约束公共组
织成员的行为，以高效完成工
作任务的管理方法。
层
官僚制是现代资本主义经济合理性
的高度体现，充分发展的官僚制是
制
一个实施组织管理的严密的职能系 统，它把整个社会变成一架非人格
3/17/2020
e
Make Presentation much more fun
@WPS官方微博 @kingsoftwps
化的庞大机器，使一切社会行动都
？ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
理性化与官僚制的利弊
理性化与官僚制的利弊摘要：官僚制是一种适合所有领域所有组织的一种理想类型，是现代社会理性化发展趋势的产物，其核心就是理性。
在很长一段时间，人们都认为官僚制是最有效的组织形式。
官僚制最突出的特点就是对理性和效率的追求，也因为这个特征，官僚制具有很多其他组织形式所不具有的优点。
从控制方面来看，官僚制确实是一种颇为理想的组织形式，但是，在管理方面，它却不总是那么有效的。
正因为官僚制处处强调理性，在过度追求理性和效率的过程中也随之出现了许多问题，人们也不再认为官僚制是特别有效的组织形态。
任何事物都会有正反两方面，追求理性和效率的官僚制也不能例外，一个有效的组织形态需要理性，也需要效率，这是毋庸置疑的，但物极必反，如果只是一味地注重理性化和效率也会产生许多负面效应。
因此，对于官僚制中的理性，我们应辩证地看待，批判地继承，才能推动官僚体制的改革和创新。
关键词：官僚制理性优点缺陷一、前现代官僚体制的人格化19世纪末，在官僚体制理论尚未健全之前，就已经存在着某种形式的行政管理，即行政管理的前传统模式——前现代官僚体制。
这种行政体制在本质上是人格化的，非理性的，韦伯说它是建立在“裙带关系”基础之上的，即以效忠国王或大臣等某个特定的人为基础，而不是以效忠组织或国家为基础，因此不是非人格化的、理性的。
行政的过程中充满了个人情感或偏好因素，很多一心想走仕途的人往往依靠亲戚或朋友来获取工作或买官，或是以钱买官，然后再从人民手中捞回买官所投资的成本，甚至中饱私囊，大赚一笔。
最终，这种做法常常导致谋求个人利益的贪污行为或滥用职权，这成为当时政府职能的普遍行为。
但这种依靠裙带关系的方式无法保证被政府雇佣的人能够在各方面都胜任，无能的而不是能干的人被安排到领导岗位上，因此行政效率也就不见得有多高，公平和正义也无法在全社会普及，理性也就更谈不上了。
所以，前现代官僚体制在本质上是人格化的，特殊的，非理性的。
二、现代官僚制中的理性据马克斯·韦伯的论述，官僚制是一种适合所有领域所有组织的一种理想类型，是现代社会理性化发展趋势的产物，其核心就是理性。
韦伯官僚制度的利与弊
、
官僚制的主要特征
① 内部分工，且每一成员的权力 和责任都有明确规定。 ② 职位分等，下级接受上级指 挥。 ③ 组织成员都具备各专业技术 资格而被选中。 ④ 管理人员是专职的公职人员， 而不是该企业的所有者． ⑤ 组织内部有严格的规定、纪 律、并毫无例外地普遍适用。 ⑥组织内部排除私人感情，成 员间关系只是工作关系．
感 谢 您 的 关 注
官僚制的缺点
科层制是一种理想的社会组织。在现实生活中，社会组织 的环境与加入组织的成员都在不断变化，预先的详细规定 往往不能适应现实的要求，科层制本身也面临着一系列的 内在矛盾和问题。 1）科层制面临着难以克服的形式合理性与实质非理性 的内在矛盾。 2）科层制容易引发各种官僚主义。 3）科层制又束缚了人的积极性，影响了组织效率。 4）官僚制的意图在于增强组织的可靠性和可预测性， 它在强调通过权力进行控制时，也可能会鼓励行为僵化、 不愿意做出有风险的决策，从而使整个组织中个人和各级 群体普遍存在防御性态度。
1．严密性。权力的层级结构制度可以确保决策制度的可靠性。位于层级
结构中的每个成员都有明确职权限制，他们清楚地知道，如果发生了自己 无法解决的问题，应当把问题转交给哪个部门、哪个职位；如果需要做出 某项决定，那么决定应由谁来做出。这种严格按等级、法规运作权力的结 果，可避免组织之间、个人之间职责不清，互相推诿的现象。 2．合理性。科层制组织按照层级节制的原则，保证对组织成员的控制， 使组织活动具有非人格化的特征。组织内部存在大批专家，他们拥有专门 知识，再充分利用档案，这样，组织就有可能通过精确的计算对未来的事 件进行可靠预测，从而使组织的行为建立在理性的基础之上。 3．稳定性。在科层制组织中，专业技术知识的运用是它的一个主要优 势。任何行政法令、决定、条例都有书面形式的规定和记录，详细而具体， 具有很强的可操作性，从而保证了组织行为的稳定性。 4．普遍性。在韦伯创立科层制理论以来的半个世纪中，科层制组织的崛 起已被证明是一个不可逆转的趋势，工业组织、政府机构、工会、宗教机 构等一切大型的组织都经历了官僚制化的历程。在当代工业社会，科层制 组织已经发展成为一种最为普遍的组织形式。
官僚制概念
帕金森定律两大法则
1.增加部属的法则 “一个行政官员想增加的是下级而不是对手”；三流上司、四流下属；官 员制造更多官员 2.增加工作量的法则 行政官员彼此之间人为地制造工作
帕金森定律的具体表征
当官的A君感到工作很累很忙时，一定要找比他级别和能力都低的C先生和 D先生当他的助手，把自己的工作分成两份给C、D，自己掌握全面，C、D 还要相互制约，不能和自己竞争。当C工作也很忙很累时，A就要考虑给C 配两名助手；为了平衡，也要给D配两名助手，于是一个人的工作就变成 了七个人干，A君的地位也随之提高。当然，七个人会给彼此制造许多的 工作，比如一份文件需要七个人共同起草检阅，每个人的意见都要考虑、 平衡，决不能敷衍塞责。下属产生了矛盾，A又要想方设法解决，工作变 得越来越忙，甚至七个人都不够了。
官僚制概念:
官僚制（bureaucracy）是权力依职能和职位分工和分层、以规则为管理 主体的管理方式和组织体系，亦称科层制，它是由德国社会学家马克 斯·韦伯提出。在马克斯·韦伯看来，官僚制是指一种以分部—分层、集 权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的 行政组织制度 官僚制具有如下基本特征： （1）合理的分工。在组织中明确划分每个组织成员的职责权限并以法规 的形式将这种分工固定下来。 （2）层级节制的权力体系。在组织中实行职务等级制和权力等级化，整 个组织是一个层级节制的权力体系。 （3）依照规程办事的运作机制。在组织中任何管理行为都不能随心所欲， 都要按章行事。 （4）形成正规的决策文书。在组织中一切重要的决定和命令都以正式文 件的形式下达，下级易于接受明确的命令，上级也易于对下级进行管理。 （5）组织管理的非人格化。在组织中管理工作是以法律、法规、条例和 正式文件等来规范组织成员的行为，公私分明，对事不对人。 （6）合理合法的人事行政制度。量才用人，任人惟贤，因事设职，专职 专人，以及适应工作需要的专业培训机制。
中国开发型国家结构下的官僚制：特征、后果和走向——地方政府行为的视角
中共浙江省委党校学 报 ２ １ 第 ２期 ０ ２年
政府必然会有强烈 的广开财源的冲动。也正是在此 背 景 下 ， 多 研究 者认 为 地 方 政 府 主导 的经 济 发 展 许 或者地方政府竞争创造了中国经济增长的奇迹。 学术界 对 上 述 问题 的 讨 论 主 要 从 两 个 方 面展 开： 一类是 财 政 激 励 论 ， 以钱 颖 一 等 学 者 提 出 的 这 “ 中国特色的财政联邦主义 ” 最具代表性。该理论 ① 认 为 地方 政府 对经 济增 长 的强 大 推动 来 自于行 政 分 权 和 财政包 干为 内容 的财 政 分 权 改 革 ， 政 收 人增 财 加的激励使地方政府在创收上有巨大的动力。但这 种 财政 激励 的动力 分 析 可 能有 其 不 足 ， 为 它 只是 因 看到了问题 的一个 表象。事实上 ， 中国财政分权改 革的核心内涵是经济分权与垂直的政治治理体制紧 密相连 的一体化结构。地方政府虽然得到 了经济分 权， 但政 策 制定 还是 受 中央 的有 效控 制 ， 们必 须贯 它 彻 执行 中央 的任务 ， 中 央 在 政 策上 往 往 加重 对 地 而 方财政的盘剥。 在这种情况下 ， ② 地方 政府仍然有 巨大的热情去推动其管辖范 围内的经济增长 ， 这说 明地方 政府 行 为背后 还 有超 越 这种 财政 激励 的更 为 重要 和强大 的力 量 。 基 于这 种质 疑 ， 一些 学 者 提 出 了政 治激 励 的 另 解 释论 。这 类文 献尝 试从 中 国政治 体制 安 排 的有效 性 来解 释地 方官 员 致 力 于 经 济 发 展 的激 励 基 础 ， 比 如周黎安的“ 政治锦标赛 ” 张军的“ 、 为增 长而竞争” 等， 还有 关 于这类 政 治激 励论 的定量 考察 研究 ， 经 从 验上丰富了对政治激励文献的理解 。 这些研究受 ③ 奥唐奈 “ 官僚权 威主义 ” ｂ ｒ ｕｒｔ ｕ ｏ ｔ ｉ — （ ｕ ａｃ ｉ ａｔ ｒａ ａ ｅ ａｃ ｈ ｉｒ ｎ ｉ 的启 发 ， 为官 僚 阶层 在 促 进 经 济 增 长 方 面 发 ｓ ｍ） 认 挥了积极作用 ， 能促进权威主义国家 的经济发展。 ④ 所 以从 官僚 行为 出 发 ， 治 激 励 解 释 论 以干 部 任 命 政 制和干部绩 效考核制作 为理解干部 行为逻辑 的基
浅析官僚制的利弊与中国行政改革
力不断增长， 正是这一过程中， 官僚制的权力逐渐在支配原来对 它加以指导的价值和目标， 从而隐含了官僚制对民主的威胁。 3． 官僚制压抑人的个性。官僚制因其严格的纪律和僵化规 则及处事程序对人的个性造成极大的摧残， 一方面表现为官僚制 结构内官僚个性的压抑： 损害个人自由， 被动、 缺乏主见和创造 力； 另一方面， 服务对象——顾客， 也受到伤害， 这一点主要源于 官僚制的处事程序。官僚制 “对事不对人” 的形式化态度最终也 压抑公民的个性。 二、 中国行政的主要弊端 鉴于以上对官僚制利弊的分析， 我们对官僚制有了比较全面 的了解。 我们要唯物辨证的看待官僚制， 不能一口说定它是好或 是坏， 我们应取其精华， 弃其糟粕， 为我国的行政现代化建设所用。 不管怎样， 韦伯的理性官僚制的法律规则、 分工原则、 层级制 等在资本主义大工业化时期发挥了极大的作用， 促进了资本生产 的发展， 特别是它的法律原则要求人们以组织成员的身份服从组 织的法律， 不受支配者任意支配， 要遵循根据法律规范而设的行 政程序办事， 这些相对于传统型支配是极大的进步。虽然， 随着 全球化的进展， 有些原则其作用明显降低， 但它的功劳还是不可 小觑的， 因此要在此基础上进行改革。 在当代的中国， 理性官僚制根本就没有完全建立起来， 官僚 制是太少了， 而不是太多， 即官僚制不足。中国作为一个有着两 千多年封建制度的国度,本土发展起来的传统官僚制是以儒家文 化为核心的伦理型、 非理性的。 自秦始皇实现统一确立了中央集 权的封建国家后,其采用的行政管理体制就具有明显的科层制的 特征,但这种科层制并不是现代官僚制的 “理想类型” 上的官僚制, 而是一种 “家长官僚制” ,其特征是 “相对非理性的” ,缺少契约、 法 律与理性基础,更多的是形成了君臣之间的人身依附关系。从中 华民国到中华人民共和国建立至今， 都没有建立起真正意义上的 官僚制。 目前我国的官僚制行政还存在以下弊端： 第一、 二元化的行 政功能结构。 在我国由于党在实际权力结构中占支配地位， 行政 机构就成了党的执行机构。 因此， 就形成了行政主体的二元化结 构形式。 这种结构严重缺乏理性化所要求的责任原则， 加剧了办 事推委拖拉， 不负责任的官僚主义现象。第二、 政治侵夺管理。 特殊的党政权力关系使政治权力占绝对主导地位， 从而行政部门 无法和不能充分独立负责地行使管理权， 在管理过程中存在严重 的 “政治侵夺管理” 的现象。第三、 人治大于法治。我国的政治权 力有鲜明的人格性特征， 权力与特定的人紧密联系，权大于法” “ ， “情大于法” 还明显存在， 法律对行政控制失效。四、 经济职能过 大。行政对经济进行了全面干预， 行政权力替代市场权力， 表现 形式是 “政府包办企业” 这样抑制了私有经济的发展。 ， 近年来随 着社会主义市场经济的确立， 这种状况有所改善， 但要从根本上 改变还需改革的深入进行。 三、 中国行政改革的方向——理性化官僚制 行政学家 B ・盖伊・彼得斯认为: 对于体制转换中国家和 “ 发展中国家而言,在追求政府部门最大经济效益的同时,必须重视 建立一个可被预测的、 属于全民的、 正直的韦伯式官僚政府。 ” 现阶段我国行政改革的任务应是吸取和借鉴西方国家成熟 的理论与成功践行, 结合我国实际， 补充和修正官僚制行政模式, 推动中国行政管理的发展。 具体而言, 现阶段中国行政改革应重
官僚制的利弊
官僚制的优点和缺陷徐菡摘要：官僚制是传统的公共行政模式的重要理论基础之一，也是传统的行政模式的最重要的理论原则。
作为一个持续时间最长并且成功的制度理论，它有着自身的不可否认的优越性，然而缺点也是不可避免的。
只要我们对其进行全面分析，取其精华去其糟粕，官僚制对公共行政仍有重要的指导意义。
关键词：官僚制传统公共行政特征优点缺陷在马克斯·韦伯看来，官僚制是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，是现代社会实施合法统治的行政组织制度。
在19到20世纪，官僚制度曾经发展到了一个巅峰，它是对早期行政的一个重大改进。
然而，随着时代的发展，官僚制的过于僵化和技术上的效率低下滞后于社会快速发展的需要。
许多人们将各种“官僚现象”归为官僚制的必然现象，要求用全新的理论来代替它。
事实上，官僚制得以运用如此长时间而且广泛，其优势是不能被忽视的。
这需要我们对其进行全面客观的分析认识，继承发展其有利于社会运行的方面，改革其不适于社会发展的方面，官僚制也许会取得突破并焕发新的活力。
一、官僚制的特征官僚制的诞生显示出公共行政从人治到法治的转变过程。
官僚制主要围绕着效率、精确、稳定、严格的要求来进行行政管理。
马克思韦伯认为，任何组织都必须具有某种形式的权力作为基础，才能实现组织的目标，只有权力，才能变混乱为所需。
他认为权利分为三种类型：以领导人吸引力为主的魅力型、以世袭权威为主的传统型和以理性和法律为主的理法型权威。
而后者是三种中效率最高的，也成为了韦伯官僚制理论的基础。
1、坚持非人格化管理，一切以法律、制度、规章和规定为判定依据，不掺杂个人感情色彩，公私分明，确保组织目标的实施。
2、具有合理的专业化分工。
其要求所有专门公职管理具备全面而专门的技能，将每个职员按各自能力分配到不同岗位，划分不同的职责。
各个成员只需精于自己的专业领域，完成组织分配的任务即可。
3、具有严格的等级制度。
下级必须接受上级的管理和监督，实现职务和权力的等级化，从而形成了一套层级节制的权力体系。