浅谈土地利用规划本质内涵及未来发展要求

浅谈土地利用规划本质内涵及未来发展要求

土地利用规划是指在一定时间和空间范围内，根据土地资源状况和适宜性以及经济和社会发展的需要，对土地利用进行总体或专项安排，一般分为土地利用总体规划和土地利用专项规划以及土地利用规划设计。土地利用规划是市场经济条件下国家对土地利用进行引导和控制的重要手段，西方国家大多不同程度的开展土地利用规划实践工作。

中国土地利用规划始于建国初期，当时刚刚完成土地改革，国家亟需全面的土地数据以对土地进行管理，但这仅仅只是我国土地利用规划雏形。1987年，随着“十分珍惜和合理利用每寸土地、切实保护耕地”基本国策的提出，中国各地逐步开展全国、省、地（市）、县、乡（镇）5级土地利用总体规划（1986~2000年）的编制和实施工作，习惯上把这轮规划称为第一轮土地利用总体规划。1998年，《土地管理法》的修订提高了土地利用总体规划的法律地位，同时，各地组织开展了各级土地利用总体规划（1996~2010年）的编制、修订和实施工作，一般视为是第二轮规划。目前，随着新一轮全国土地利用规划（2006~2020年）的修编，编制及审批工作现已接近尾声。在中国经济社会迅猛发展、城市化水平快速提升的背景下，土地利用规划面临着新的机遇和挑战。进一步系统梳理土地利用规划理论基础，揭示土地利用规划本质内涵，提出未来土地利用规划发展要求，有助于进一步提高土地利用规划实施和管理水平，也有利于实现有限土地空间的可持续利用，确保经济社会可持续发展。

一土地利用规划理论基础

20世纪上半叶，土地利用规划与城市规划相似，具有建设性规划、中心内容围绕设计、未来发展蓝图等三个基本特征。自从20世纪后半叶，尤其是进入70年代，随着人口、资源、环境和发展（PRED）问题的日益突现，土地利用规划逐渐从传统的建设性或蓝图规划，发展到以控制土地利用变化和可持续发展为目的且具有广泛民众基础的公共决策。以现代控制论为理念的规划（Cybernaied Plannin），即以目标——连续的信息——各种有关未来的比较方案的预测和模拟——评价——选择——连续监督为基本模式的规划理论开始被接受。

关于土地利用规划的概念、研究对象、任务、理论基础的研究，总体上发展

比较缓慢。正如联合国粮农组织（FAO）Pumell指出的那样：土地利用规划方法论并没有像土地评价那样发展成熟，甚至有关土地利用规划所包括的内容、任务还在争议。一些研究者把他们的任务限制在土地利用方式的实体设计和布局；另一些人则认为土地利用规划即为通过立法来控制土地利用。相比较而言，前苏联和我国对土地利用规划的理论研究，具有更为突出的贡献。前苏联的土地利用规划工作的开展已有200多年的历史，历来视土地利用规划为旨在实施国家政策、调整土地关系的国家措施体系，其主要任务在于有效组织土地利用并保护土地，虽然它是在国家所有的土地上进行利用规划，但其结果不是解决土地所有者，而是土地使用者的土地利用组织问题。我国的王万茂、韩桐魁、董德显等都对土地利用规划理论的发展做出了重要贡献，认为土地利用规划是一门对土地利用进行控制、协调、组织和监督的应用性学科。

纵观70年代以来土地利用规划理论的发展，以下内容具有一定标志性意义：一是：出现了以土地评价为基础的土地利用规划模式。1972年在荷兰瓦格宁根召开的农村土地评价的FAO会议上，Brinkman和Smyth指出，土地资源评价与土地利用规划的结合是非常必要的。规划包括4个方面：a．规划过程的一般环境；b．规划过程题材；c．规划单元；d．完成规划的形式。土地评价与土地规划的相互渗透和交换可产生更有效的结果。可预测的土地利用类型的决策尤为如此。

二是：FAO于1993年出版了第一本《土地利用规划》指南，对土地利用规划的本质和目的、规划的尺度和对象等理论问题进行了明确的界定。该书认为，土地利用规划是一个对土地和水资源潜力，以及对土地利用和社会经济条件改变的系统评价过程。其目的是为了选择、采用并实施最佳的土地利用方案，以满足人们对未来土地资源安全的需要，规划的驱动力是变化的需要，改善管理的需要或者是由于条件改变导致选择不同土地利用模式的需要。

三是：1994年，H.N.Vanlier等正式出版了《可持续土地利用规划》专著，对可持续土地利用规划的概念、动机、内容体系等进行了较深入的理论探讨。研究者们认为，所谓可持续土地利用规划，是为了正确选择各种土地利用区位，改善农村土地利用的空间条件以及长久保护自然资源而制定的土地利用政策及实施这些政策的操作指南。按照Vanlier等人的观点，在土地利用规划过程中，土

地最佳利用和可持续环境导向下的土地保护是两个最重要的方面。

四是：在城市合理用地规模的理论研究方面取得重要进展。1960年，前苏联的达维多维奇首先提出了“城市合理规模”的概念；波兰的 B.马列土以“门槛”理论作为衡量城市发展规模的合理限度；美国G.戈拉尼提出了用密度、功能、健康、费用四项标准来确定城市的最优规模。莱斯（W.Ress，1992）提出了“生态印痕”（Ecological Footprint）理论来反证人类必须有节制地使用“空间”这种资源。美国和加拿大等国则在用途管制理论的基础上，提出成长管理来指导控制城市用地的无限制蔓延。

二土地利用规划本质内涵

根据土地利用规划理论发展，结合当前土地利用与管理实际，提出以下土地利用规划本质内涵。

（1）时间上：未来性兼顾动态性

未来性：土地利用规划是对未来的土地

利用进行超前调配和安排，不是为了适应当

前或过去的环境，而是为了有计划地安排未

来的环境。因此，土地利用规划必然要以未

来为立足点。在“未来”与“现状”的问题

上，现状只是规划的基础，未来才是规划的

主导。换句话说，土地利用规划并不能解决

当前问题，规划目标和规划蓝图不能立即实

现，要在规划期内逐步实现。

动态性：土地利用规划不是静态的，要

进行动态修正和调整以符合经济社会发展

的客观现实。由于土地利用规划的综合性很

强，受控因子较多，规划期限较长，在实施

过程中经济社会情况在不断变化。随着土地

市场的进一步发展，土地使用类型、土地权属的变化将比以往更多，土地利用规划则不可能一成不变。应根据反馈的信息和社会经济的发展情况，每隔一段时间进行相应的修改和补充，以利于土地利用规划的动态指导性和现实性。正确的“规

划观”应该是规划实施——反馈——修订——实施，如此循环反复。一般认为，土地利用规划制定后应每隔3—5年就要适时修编。

（2）空间上：区域性突出功能性

区域性：土地利用是发生在地球表层区域空间的人类活动，因而区域性是土地利用规划的本质属性之一，土地利用规划也是区域规划体系的重要组成部分。土地利用规划总是针对不同的空间区域，如城市建成区及边缘区、乡村地区、生态地区、行政地区或者流域等。由于地球表层地域空间在尺度上的层次性和区域划分方法的多样性，因而存在复杂多样的不同层级、不同区域的土地利用规划。

功能性：制定土地利用规划必须要实现几大功能：调整用地结构和优化用地布局，控制建设用地增长，保护耕地和基本农田。规划战略需要借助于指标，但指标只是手段，必须服从于功能，从某种意义上来说战略任务与目标是完成某种功能的，而指标不能全面反映任务的本质。如果仅仅是指标的规划，就会出现从上至下规划千篇一律，东西南北完全一样，指标分解就是规划，规划本质要求一定要明确区域功能定位。

（3）内容上：针对性并举开放性

针对性：土地利用规划是针对应解决土地利用问题的需要而产生的，解决土地利用问题是土地利用规划产生和发展的动力。对于土地利用规划的针对性，诸多学者做了很好的阐释。如吴次芳、叶艳妹等认为规划就是针对问题，分析土地利用问题是土地利用规划需要完成的第一个基本任务；吴良镛认为规划要以问题为导向，从问题出发并作为切入点；张京祥认为现代西方各种城市规划理论以及实践活动的产生，都源于先驱们对资本主义城市问题的诸多思考与探索。土地利用问题随社会经济发展和时代变迁而不断发展变化，也会因地区自然状况或认识角度不同而有区别；土地利用问题也往往是现在已经存在的，也包括未来可能出现和发展的；土地利用问题产生的原因也是多方面的，如土地的稀缺性、土地利用的外部性等。由于土地利用问题的不同以及认识角度与应对策略等的不同，土地利用规划具有不同的内容、方法与模式相对应。

开放性：土地利用规划是一个开放的系统，仅仅立足于本地区域内资源的开发价值确定本地区的战略目标、产业结构以及相应的政策是不够的。在当前市场开放的条件下，经济发展的总趋势不能开拓和开放，就不能自保。土地利用规划

必须高瞻远瞩，立足现状，纵横比较，做出科学的预测，考虑系统内外的能流、物流、信息流、价值流的交换和变化，使土地利用规划具有开拓和开放战略思想。

（4）作用上：干预性协同调控性

干预性：土地利用规划本质上是对于土地利用行为的一种干预，这种干预可以来自政府、土地所有或使用者、非政府组织等。王万茂等指出，政府借助于规划对土地利用进行干预是世界各国普遍的做法。对土地利用行为进行干预是解决土地利用问题所必须依赖的手段，干预的目标应是实现和维护公共利益，具体的干预措施有配额制、规划许可与转用审批、分区与指标控制、保护性地役权设定与土地发展权转移等。

调控性：从宏观层面看，规划参与宏观调控的核心是通过编制土地利用总体规划和年度用地计划，实行用途管制来调控建设用地总量。在土地利用总体规划中确定建设用地的性质、规模、构成和投放时序，可以通过控制土地供应来调节投资规模和方向，起到有效调控经济增长速度和方式的作用。即在经济过热时，减少土地供给量抑制土地需求以减缓经济增长速度，反之则增加土地供给量刺激土地需求以加快经济发展，根据国家产业政策的动态要求，用规划和计划指标引导和改变企业的用地需求预期。从微观层面来看，就要依靠市场来配置土地资源，健全土地市场，实现区域土地资源的时空优化。

三土地利用规划未来发展要求

未来的土地利用规划将以各种不同途径沿着可预见的方向，必将有越来越多的公众、团体和政府部门积极加入规划的行列，这要求规划必须具备更加有效的解决矛盾、协调关系的作用，同时由于人们一直保持对可持续发展及生命质量等问题的关注，因而土地利用规划必须有针对性地提出创造性的解决方案。

一是：土地利用是一个日趋复杂化的动态化开放系统，以整体性和动态性为特征，应用系统分析的理论，充分重视经济、社会、文化、生态多元复合的土地利用规划理论和理念将不断得到深化。

二是：以政策指南和以利用设计为主体的两大类土地利用规划将会得到充分的发展。规划的内容将扩充为环境保护、生态开发、发展管理、金融职能、实施手段等一系列内容。

三是：随着地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）和遥感（RS）的

广泛应用，土地利用规划将从静态、结构和功能朝动态化、智能化方向发展。

四是：注重可持续发展和集约化经营的土地利用规划，在理论和实践方面都将有新的发展。

五是：公众将进一步参与土地利用规划，并使规划朝着“契约化”方向发展。

六是：生态保护、伦理思想、协调发展在土地利用规划中的地位将逐步上升。