第5章 政府再造
政府再造_公民社会浪潮与中国公共组织改革
政府再造,公民社会浪潮与中国公共组织改革李宝元摘 要:公共组织是在社会公众隐含的、疏散的、泛化的委托授权下,作为单一的、长期的、非市场选择性的代理组织存在和运作的。
政府公共组织 与 民间公共组织 是两种基本的公共组织形态。
现代公共组织变革与整合的基本趋向,简单地说,就是:通过市场化、民营化的 政府再造 ,积极培育 公民社会 ,来建立 小政府,大社会 的公共治理模式。
关键词:公共组织 政府公共组织 民间公共组织 政府再造中图分类号:C91 文献标识码:A 文章编号:1009-5675(2004)05-027-04一、政府再造与公民社会的兴起:现代公共组织变革与整合的大趋势从经济学意义上来看,任何经济社会中,都同时存在着两种不同性质的资源:一种是具有 私人品 (Private Goods)性质的资源,这种资源在消费上具有排他性和竞争性,其配置或交易活动不影响第三者或更多其他人,而只与相关联的直接交往对象有平等互利的关系,通常采取两两对等的市场交易方式或规则来进行,因而一般称作 私人领域 (Private Sphere);另一种是具有 公共品 (Public Goods Bad s)性质的资源,它在消费上不具有排他性或竞争性,其交易活动或关系涉及第三人或更多人的利益,即具有 外部性 影响,所以通常称作 公共领域 (Public Sphere)。
在公共领域,因为涉及公众的利益,其资源配置和有关决策 按道理 要在全体社会成员或相关成员 一致同意 的前提下进行 公共选择 。
但是在一个很大群体中(如一个民族国家中)要达到 一致同意 的决策目标,成本会很大或很困难,以致在现实中是不可能的,所以就在社会成员的 互动 中产生了代表公共利益行使决策,或受社会公众委托而代理提供 公共品 或公共服务供给的机构即 公共组织 (Public Organization)。
公共组织与企业、家庭等私人组织(Pr-i vate Organizati on)的根本区别在于,其与所提供产品和服务的对象(公民、社会公众、社区成员)之间不是市场交换关系,而是委托代理关系;这种委托代理关系的独特之处在于,公共组织是在社会公众隐含的、疏散的、泛化的委托授权下,作为单一的、长期的、非市场选择性的代理组织存在和运作的。
第四章 五、奥斯本的政府再造
5. 文化策略（Culture Strategy）。此处的文化是 指员工的价值、规范、态度与期望，目的在于确 保每一政府部门的每一位员工均能产生为顾客提 供有价值的服务、为顾客服务是他们的工作责任 的思想。它有三个途径：改变习惯（changing habits），即以顾客立场改变工作习惯；感情承 诺（emotional commitments），即在心理上对 顾客认同、承诺；建立必胜的心理模式（winning minds），即强化员工的自我控制，向必胜目标 努力。
“顾客导向”的若干问题
1.政府员工也是顾客 2.顾客并不永远是对的 3.顾客选择的局限 “顾客选择”是贯彻顾客导向理念最基本 的途径。但顾客选择主要运用于服务职能， 并不适用于政策职能，在执行职能方面的 作用也很有限。
7.企业化的政府（Enterprising Government）：挣钱而不是花钱。政府财 政强调开源与节流并重。传统财政理论片 面强调节约开支，企业型政府则努力从管 理人转变为企业家，强调成本意识、节约 意识及增加利润的观点，认为机关应发挥 企业经营的精神，进行有效的投资，以获 取更多的收益，解决财政困境。
3. 竞争型的政府（Competitive Government）： 引入竞争机制。竞争意味着活力，竞争有助于公 共服务品质的提高，政府应将竞争观念注入其服 务与产出之中，以取代传统独占的观念。 竞争型的政府以竞争的手段在公私部门寻求多元 选择的机会，充分推动公共组织内系统及外系统 之竞争机制，来提升生产力的量及品质，满足公 共服务需求的。对外，政府通过竞争性招标方式， 促使各私营部门之间为提供公共服务而展开竞争； 对内，政府通过工作竞争机制，促使各公共部门 之间展开以“赢得顾客”为目标的质量竞争。
4.任务导向的政府（Mission-Driven Government）：转变规则。政府运作以目标和 任务为导向，认清任务的优先次序，借以集中精 力并有效支配资源。 任务导向型的政府既依法行政，又并非事事局限 于法令规章，而是以人民的福祉为依据，废除大 量内部规章制度，并从根本上简化工作及法规， 在法律范畴内，允许行政人员以达成目标为指引， 发挥创意，以弹性、有效、便捷的方法完成任务。
郭小聪行政管理学1到5章内容
1.1行政管理与行政管理学
1.1.1作为管理活动的行政管理：内涵与特点
行政管理的定义：
行政管理是一种以国家权力为基础，以国家组织主要是政府机关为管理主体，以
国家事务、社会公共事务以及政府机关内部事务为管理对象的管理活动。
弗雷德W-里格斯《行政生态学》：融合型一一农业社会的行政管理模式衍射型一一工业
4.2.2西方国家公务员制度的基本内容
部内制
部外制
折中制
4.2.3西方国家公务员制度的共同特点
政治中立
职务常任
法制管理
公开考试择优录取
4.3我国的公务员制度
4.3.1我国公务员制度的形成
酝酿和起草阶段（1984—1986年）
修改和征求意见阶段（1987—1988年）
试点阶段（1989—1992年）
成型阶段（1992年至今）
3.4.2我国行政组织改革的历程与目标
我国行政组织改革的 历程：
我国行政组织体制初期基本格局的形成（1949—1957年）
三次由精简到膨胀的循环（1958—1987年） 以转变政府职能为基础的机构改革（1988年至今）
我国行政组织变革的 目标：
转变政府职能
优化行政组织结构
提高行政组织的法制化水平
提高行政组织的管理水平
行政运行机制科学化的依据它的实现情况是行政管理结果检验的依据
2.3.2行政职能的分类与内容
一般管理活动的行政职能：组织职能指挥职能协调职能控制职能计划职能
特殊管理活动的行政职能：国家政治事务的管理职能社会经济发展的管理职能社会公共
事务的管理职能
2.3.3我国政府行政职能的转变
行政职能转变的含义：是指政府根据社会环境的变化和发展的需要，对其履行职责的范围和
社会主义新农村建设中的政府再造
“三农”问题摘要：建设服务型和回应型政府是新农村建设中政府再造的重要价值取向，传统政府管理体制、政府行政人员的自利倾向以及政府行政成本软约束制约了政府在新农村建设过程中作用的发挥。
社会主义新农村建设中的政府再造需要重组政府行政流程、创新行政管理机制、建设符合新农村建设的积极行政文化。
关键词：社会主义新农村建设；政府再造；改革Abstract:Building the service-oriented and respon-sive government is the main value orientation of reengineering government in the process of construc-tion of the New Countryside，but traditional government administrative management,official self-interest and soft constraints of administrative cost have restrict-ed the effects of government,so reengineering govern-ment should reorganize the governmental process,inno-vate government administrative management and con-struct positive administrative culture.Keywords:Construction of Socialist New Countryside；reengineering government；reform一、社会主义新农村建设中政府再造的价值取向①建设社会主义新农村服务型政府。
建设社会主义新农村服务型政府是一个完整、严密的科学逻辑体系，包含政治、经济和社会结构方面的服务基本内容，其本质是政府体制改革为农村服务的基础性工程，是以人本理念指导政府职能转变，致力于提高建设社会主义新农村公共服务绩效的全新政府范型。
政府流程再造
2.1政府流程再造的理论渊源
2.1.2 政府再造理论
⑴政府再造的新模式
参与式政府模式 主张对传统政府组织的层级关系进行大幅度调整，下放权 力（尤其是决策权力）于基层行政机关和人员，以达到开 发基层人力资源、调动基层人员工作积极性和重塑政府的 目的。建立各种委员会或机构，改自上而下的集权式决策 方式为自下而上的参与式决策方式，将基层行政人员直接 吸收于行政决策过程；组织内部的参与管理，强调全方位 信息沟通，推行参与管理新技术，如全面质量管理（TQM ）。
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1.1 政府流程再造的背景与概念
1.1.3 政府流程再造BPR(Business Process Reengineering)的定义
⑵系统化改造说
在政治氛围中检查、反思、重新设计未来的公共服务，通 过持续不断地评价、调整和改进流程，不管从公众还是政 府职员的角度来看都实现了组织绩效的巨大改善。 体现“渐进性和改进性”。
⑵管理流程设计理念：从盈利中心向受成本约束的 服务管理中心转变。
⑶权利还原与多元权利的社会结构再造； ⑷权利下移与扁平化的组织结构再造； ⑸权利制衡与权利的自动监督机制再造； ⑹权利规范与公开、透明的权利运行程序再造。
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1.2 政府流程再造的内容与特征
1.2.2 政府流程再造的特征
⑴再造主体和目标的公共性； ⑵对象需求与绩效评价的多样性； ⑶再造环境的复杂性与再造过程的长期性。
或输入）和管理的终点（管理的输出或结果）。在这个流 程中，依照管理的目标，将管理活动的各个环节按照执行 的先后顺序进行排列，管理者在执行过程中，按照顺序从 起点依次进行到终点，由此完成整个管理活动。
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1.1 政府流程再造的背景与概念
1.1.2 流程与政府流程 ⑵政府流程
第四章 五、奥斯本的政府再造
5. 文化策略（Culture Strategy）。此处的文化是 指员工的价值、规范、态度与期望，目的在于确 保每一政府部门的每一位员工均能产生为顾客提 供有价值的服务、为顾客服务是他们的工作责任 的思想。它有三个途径：改变习惯（changing habits），即以顾客立场改变工作习惯；感情承 诺（emotional commitments），即在心理上对 顾客认同、承诺；建立必胜的心理模式（winning minds），即强化员工的自我控制，向必胜目标 努力。
3. 竞争型的政府（Competitive Government）： 引入竞争机制。竞争意味着活力，竞争有助于公 共服务品质的提高，政府应将竞争观念注入其服 务与产出之中，以取代传统独占的观念。 竞争型的政府以竞争的手段在公私部门寻求多元 选择的机会，充分推动公共组织内系统及外系统 之竞争机制，来提升生产力的量及品质，满足公 共服务需求的。对外，政府通过竞争性招标方式， 促使各私营部门之间为提供公共服务而展开竞争； 对内，政府通过工作竞争机制，促使各公共部门 之间展开以“赢得顾客”为目标的质量竞争。
8.前瞻性的政府（Anticipatory Government）：预防而不是医治。事先的 预防重于事后的补救。企业型政府重视战 略思考和长期规划，通过预见性决策，用 少量的费用预防问题的出现而不是用大量 的费用治疗出现的问题，危机管理的能力 较强。
读无缝隙政府 政府再造
读《无缝隙政府——公共部门再造指南》有感(2011-12-13 22:46:52)转载▼标签：杂谈【摘要】无缝隙政府是我们正在经历着的这场静悄悄的公共管理革命的主要原因和特征，同时也是由生产者社会向顾客社会转变的一种反应。
本书用来自各级政府的管理之中，详述了再造的步骤，说明了政府再造过程中怎样评估、设计，怎样克服阻力，怎样实施根本性的变革，揭示了无缝隙政府不是全盘推翻现有的行政运作程序，不是以部门、职能为导向或以数量、规模为导向，而是以顾客为导向，以结果为导向，以竞争为导向。
【关键词】无缝隙组织流动性政府再造再造《无缝隙政府》作者林登是维吉利亚大学政府管理学院规划项目的指导者，哲学博士，联邦行政学院的高级成员，拉斯·林登协会的负责人。
拉塞尔·M·林登一直以来研究美国和日本的创新性组织。
林登的教学研究主体是自我管理团队，过程再造，团队建设，变革的实施，以及公务员、民选官员和任命者之间的关系。
他所研究的这些系统性知识也为本书的成功奠定了坚实的理论基础。
19世纪中期以前占绝对主导地位，与顾客保持这密切联系的个性化的商业和政府组织，在工业化模式的影响下，逐渐按照亚当·斯密的《国富论》中的分工原则设计组织，发展成为大规模的、非人性化的、分割官僚机构，并以各种各样的划分为特征：劳动力的划分、管理层次的划分、专家的划分、生产者和顾客的划分等。
这一系列的特征均符合了同一时期的以美国著名管理学家——弗雷德里克·温斯洛·泰勒（1856－1915）为代表所提出的科学管理方式。
为了提高工作效率，科学管理法将各项工作拆分成细小的部分，并将每部分标准化教与工人，让工人只重复同样的标准工作。
把计划职能同执行职能分开，变经验管理转变为科学管理。
在过去近两个世纪里，官僚机制的确有着无可厚非的优点提高着工作效率，，与一个生产者导向的社会所要求集权的、划分明显的组织体系相适应。
政府再造：愿景与战略——讲座
五个C 杠 目的 杆 战 略 途 径 核心战略 澄清目的 澄清角色 澄清方向
激励
结果战略
竞争管理 企业管理 绩效管理
顾客选择 竞争选择 顾客质量保证 组织授权 雇员授权 社区授权 打破习惯 触摸心灵 赢得人心
责任
顾客战略
权力
控制战略
文化
文化战略
现代公共管理需要扩大主体范围
系统公共行政
宗教 社区 第三 部门
(资料来源：罗文基,2001,页4)
（二）政府再造的历程
“政府再造” (“新公共管理”)运
动起源于英国、美国、澳大利亚和新西 兰，并逐步扩展到其他西方国家乃至全 世界。西方各主要国家纷纷根据本国的 实际，分别制定了各自的“政府再造” 方案，如美国的“重塑政府”改革运动 、 奥地利的“行政管理计划”、丹麦的
引 言
一、政府再造的背景和发展历程
（一）政府再造的背景
1、政府角色膨胀 2、财政状况恶化 3、新“右派”意识形态的影 响 4、全球化与国际竞争的压力 传统官 僚制政 府已不 能适应 全球化、 信息化、 民主化 的形势
一 、 政 府 再 造 的 背 景 和 发 展 历 程
1、政府角色膨胀
政府自利
政府膨胀 （帕金森定律）
一 、 政 府 再 造 的 背 景 和 发 展 历 程
传统官僚制政府的典型特征
◆固定的和法定的管理领域 ◆建立在层级节制原则基础之上的权威结构 ◆建立在书面规则基础之上的日常管理 ◆非人格化的理性标准 ◆官员的技术能力 ◆高度的技术效率
天才设计，痴呆管理
传统的政府运作方式：
高层
基层
中层 科层式：办公
引 言
政府再造是指对公共体制和公共组织绩效根本性的转型, 大幅度提高组织效能,效率,适应性以及创新的能力,并通 过改革组织目标,组织激励,责任机制,权力结构以及组织 文化等来完成这种转型过程. 政府再造就是用企业化体制 取代官僚体制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的 公共组织和公共体制，而不必依靠外力驱使。
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原因：流程过长，环节过多，当出现问题时，反馈不及时、 相互推委。
阶段二：选择需要再造的流程
选择的依据：
1、紧迫性：其绩效严重影响整个组织的运作。 2、重要性：对顾客影响最大。 3、可行性：当前具备条件，容易再设计。影响可行性的因素：包括流程的范
围、再造的成本、再造者自身的素质。
阶段三：了解准备再造的流程
弄清现在的流程在作什么？ 影响其绩效的关键是什么？
需要再造者对现有流程有一个很高的着眼点、目标性的总揽， 要有一种创造全新过程和创新设计的远见和直觉。而不是修补现有 的流程的缺陷。
阶段四：重新设计流程
• 重新设计时，要抛弃现有流程的一切框框，充分发挥想象力，不要 套用固定的模式。
公务员制度日趋政治化的问题。
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层级制和规则
• 强调政府内部实行层级管理和规章制度式管理。 • 这种模式在当代遭到市场机制的挑战。
永久性和稳定性
永久性和稳定性被认为导致决策过程 的僵化和政策协调的困难。
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• 旧时代的信条崩塌，新时代的信条或基石是？
二、政府再造的战略： 5C
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再造后的企业登记注册流程有哪些优点？
• 以客户为中心，一站式服务，后台运营自动化； • 审批项目少，重监管、轻审批； • 并联审批，省时省力； • 限时完成，防止推诱； • 部门之间紧密协同，为企业服务，实现政府目标； • 信息共享、资源整合； • 业务流程容易管理和监控。
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• 对于政府流程再造的内涵，学术界目前还没有统一、明确 的界定。但已形成以下共识：P67
• 一是再造的手段是借助现代信息技术与现代管理学思想来 实现；
• 二是再造的内容是对传统政府的管理模式和政务流程进行 优化和重新设计。
• 三是再造的实现方式是通过对分工理论的反思，摈弃以任 务分工与计划控制为中心的设计观念，持续改善、重新设 计或彻底再造流程。
奥斯本在《摒弃官僚制》一书中提出了“再造政府”的五 项战略，即核心战略（Core Strategy）、结果战略 (Consequences Strategy)、顾客战略(Customer Strategy)、 控制战略(Control Strategy)和文化战略(Culture Strategy)。 他称之为改变政府DNA的“五个C”。
• 5、工作评价和奖励制度由注重行动到注重结果 • 6、评优的标准由注重工作表现到注重工作能力 • 7、员工的价值观由被动的自我保护变为积极的创造 • 8、领导工作由监督控制变为指导 • 9、组织结构由层级向扁平转化
（三）政府流程再造案例分析
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行政审批业务流程
• 行政审批是指行政审批机关根据自然人、法人或者其他组 织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动， 确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行 为。
• 2、高频率的检查和控制。（这是有流程断裂和不信任造成的，应 该消除断裂和不信任）
• 3、员工本位主义严重。员工只对本部门领导负责，而不对整个流 程和顾客负责，有时为了追求部门利益而损坏整体利益。
原因：各个部门目标不协调一致。
措施：使所有成员对整个流程负责，以满足顾客需要、达成 组织目标为第一目标）
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（二）政府流程再造的基本概念
• 流程 ：事件发展的逻辑状态，它包含了事件运行的始末以 及发展变化的过程，它既可以是事件发展时间变化顺序， 也可以是事件发展空间变化过程。
• 流程的四要素：活动 、活动间的逻辑关系、活动的承担者、 工作方式
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再造团队：
• 负责流程的具体策划、设计、实施。队员分为内部和外部。 •同时有变革的欲望。 • 外部成员来自组织外或者被改造的流程以外，能无所顾及的对
现有流程进行批驳，使大家在争论中明晰问题。
再造成功的保证：组织文化
• 再造所带来的变化： • 1、工作的单位由职能式变为流程式 • 2、工作内容由单一化走向多样化 • 3、员工由在监督下工作变为在授权下工作 • 4、由单一劳动技能训练为主变为由全面教育为主
什么是公共选择
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（四）国际化与国际竞争的压力
国际竞争的压力迫使一个国家的政府不仅必须和它国 的法律制度和政策相协调，而且必须以更有效率的方式应 付复杂多变的经济环境。
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（五）官僚主义和民众对政府的不满
官僚主义的存在，极大地损害了政府的公信力，导致了政府 的“信任危机”和“合法性危机”，为重振政府的威信，“去官僚 化”便成为各国改革的一个重要内容。 科层制的基本特征？
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企业登记注册流程的再造
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传统企业登记注册流程
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传统企业登记注册流程
存在哪些问题？
• 以行政职能为中心，并非以客户为中心，需要客户多窗 口往来反复；
• 审批项目过多，重审批、轻监管，缺乏服务意识； • 串行办理、费时费力； • 部门之间难以协同； • 信息不能交换和共享； • 综合业务流程难以管理和监控。
第5章电子政务与政府再造
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本章教学要求
• 基本要求：掌握电子政务与政府再造的关系，以及政府组 织结构再造、流程再造的概念和内容。
• 重点：电子政务与政府再造的关系； • 难点：政府组织结构再造、政府流程再造的概念和内容。
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一、“政府再造”兴起的背景 • 政府再造理论:奥斯本、盖布勒在总结了80-90年代行 政改革实践的基础上，在《改革政府》中首次提出。
纵向结构的扁平化 横向结构的一体化 组织规模的小型化 权力结构的分权化 信息结构的矩阵化 办公形态的虚拟化
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• 请你结合现实中的某一组织，指出其组织结构问题 并对其结构进行优化。
四、政务流程再造(P66) • 模块/流程优化
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（一）业务流程再造
重塑政府组织结构(p50)
纵向结构的扁平化
中间管理层的缩减甚至取消 管理幅度增宽 更多的团队合作
横向结构的一体化
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职能 A1
职能 B1
…-
…-
…-
A2
A3
A4
政府
…-
…-
…-
B2
-B3
B4
横向组织结构
政
府
统
一 服
社
务会
平
台
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• 四是再造的目标是大幅度提升政府管理和服务的效率、效 能。
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• 思考：结合电子政务，请就某一个公共事项办理流程，调 研并对其进行流程优化设计。
（三）政府流程再造的模式
• 基于再造的手段和形式：一是虚拟式再造模式;二是实体渐 进式优化模式；
• 基于再造的层次划分：部门内政务流程再造、跨部门政务 流程再造和跨政府政务流程再造三种类型。
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（二）基于电子政务的政府流程再造 步骤P89
Kettinger等学者提出的E-GPR的再造分析 框架包括四个阶段：
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• 阶段一： 诊断原有流程 措施：通过画流程图分析流程持续时间、增殖环节、成本环节、
流程间的相互依赖关系从而找出原有流程存在的问题。
流程病的症状：
• 1、信息沟通过于频繁、资料传递大量重复。（通过跨部门一体化， 把分散的部门重新组合，同时通过信息技术实现信息资源共享。）
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传统官僚制：旧时代的信条
• 1.政治中立的公务员制度 • 2.层级制和规则化 • 3.永久性和稳定性 • 4.职业化、专业化、技术化 • 5.非人格化（公私）
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政治中立的公务员制度
• 其基本思想是指公务员不应该有明显的政治倾向。 • 在当代，公务员越来越多地参与公共政策的制定，出现了
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。
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五、基于电子政务的政府流程再造
• （一）基本特点 • 1信息流传递方式的改变 • 2向“以事务处理为中心”的行政流程转变 • 3政务流程由实体的“服务链”向虚拟的“数据链” 转变 • 4去除非增值流程，流程更加顺畅
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工业化国家向福利国家的发展，政府支出不断增加， 这对政府的财政构成了巨大的压力，同时，仅依赖增税以 缩减预算赤字有困难，因此，通过改革政府以控制财政赤 字便成为一个可行的手段。
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（三）公共选择学派的影响
针对国家干预和福利国家政府的弊病，公共选择学 派对此进行不断的抨击，他们认为政府失灵不亚于市场失 灵，强调以经济学方法研究非市场决策问题，主张将政府 的角色、功能和规模缩小，通过市场机制提供公共服务。
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政府再造五C战略
战略 核心战略 结果战略 顾客战略 控制战略 文化战略
杠杆 目的 激励 责任 权力 文化
途径
澄清目的 澄清角色 澄清方向
竞争管理 企业管理 绩效管理 顾客选择 竞争选择 聆听顾客 组织授权 雇员授权 控制分权 打破习惯 触摸心灵 赢得人心
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• 美国前麻省理工学院的迈克尔·哈默博士和CSC Index咨 询公司的前首席执行官詹姆斯·钱皮，在《再造：不是自 动化，而是彻底铲除》中首先提出业务流程再造的观点；