关于加强预算管理、细化预算编制的调研

预算管理工作涉及预算编制、预算执行及预算考核等多方面，一直是财政工作的重点和难点，也是财政研究与探讨的焦点，其中尤以预算编制为最重要的一环，预算编制过粗是当前亟待解决的问题，它严重制约着财政职能的有效发挥。

为推进预算管理改革，细化预算编制，我们结合丰台区实际进行了相关调研。

一、丰台区预算管理主要情况
（一）财政总体状况。

丰台区位于北京南城，经济发展相对落后于其他城区，财力状况特别紧，支出压力非常大。

近五年来，财政收入居城八区第6位，人均可用财力居城八区最后。

1999年区财政总收入7.79亿元，近三年平均增长16.7%；1999年财政总支出11.31亿元，近三年平均增长19.0%；财政收支规模不断扩大，但收支平衡很大程度上仍依靠市对区的转移支付。

（二）财政收支预算安排特点。

我区收支预算的安排，既非简单的以收列支，亦非简单的以支列收。

收入预算安排主要依据经济发展状况估算收入额度。

实际执行中，一方面积极改善基础设施和投资环境，招商引资，涵养财源，另一方面狠抓税收征管，应收尽收，所以财政收入呈现稳步增长趋势。

支出预算安排鉴于我区财力贫乏的事实，坚持“一要吃饭、二要建设”，采取的是厉行节约、适度从紧、有保有压的财政政策，力保各项法律法规要求的支出增长和政策性增支。

在保证政权建设支出外，重点放在教育、公检法、城市维护和社会保障支出。

（三）预算编制程序。

我区每年的预算安排，是财政部门给各单位布置预算表，各单位按预算表要求申报预算，财政部门在人大批准的大盘子下给各单位批复预算。

从程序上说，属于“一上一下”的方式，但在实际的预算编制过程中，各项支出都经历了与预算部门及相关单位的反复协商论证，大多数经历了“多上多下”的过程。

采取这一方式主要是由于我区财力紧张，这种财力的有限性与各部门事业发展对资金需求的无限性矛盾太大，采取形式上的“两上两下”不易达成供需的共识。

（四）预算编制内容。

1998年以前，我区预算编制内容基本上是预算内的预算，至于预算外及其他资金游离于预算管理之外，财政调控能力十分有限。

1998年7月，我区第一批预算外资金纳入财政专户管理，逐步开始对预算内外资金统筹安排。

在1999年预算批复中，突破了仅批复财政补助资金总量的方式，支出预算区分人员经费、公用经费、业务费。

1999年，我区首次编制比较规范的综合预算（2000年），预算批复细化至节级科目，对重要支出（如取暖费、工会经费、失业保险金等）明确到细节批复。

2000年进一步细化了预算编制表格，加强了对各单位基本数据的掌握，综合预算提高到法制性高度，对于单位在2001年预算表中未反映的收入一律视同“小金库”严肃处理。

（五）预算管理工作进展。

我区预算管理工作从以往的粗放式、预算内外割裂的简单预算，逐步发展为布置早、编制细，综合预算内外等各项收入，坚持零基预算原则的部门预算管理方式。

预算安排时间和批复时间都大大提前，从以前的“一年预算预算一年或大半年”到现在基本可以在人代会后及时批复预算。

预算管理手段也有了很大提高，1999年开始要求预算单位报送软盘汇总预算，2000年部分单位已可以通过internet报送相关预算资料，部门预算软件也在一些部门开始被使用。

二、预算管理中存在的主要问题
（一）从财政部门说，预算编制粗糙、模糊，缺乏具体项目和明细资料。

1.由于对预算编制的政策依据掌握不全不准，造成预算编制粗。

财政部门安排预算时首先必须依照法律、按政策规定编制预算，但是财政部门目前对于政策法规的掌握并不是特别清楚、准确、全面。

一方面，对于经费开支规定，政出多门现象十分严重，往往人事、财政、劳动、外事、房管局、房改办、政府、计生、教育、政法、纪检、农业、科技等等部门都有与支出相关的政策文件。

而且各类与预算相关的文件、政策还常常封闭在不同部门、甚至部
门的不同人员手里，致使财政部门预算安排常常依据不充分。

另外，有的文件、政策本身规定比较模糊，有的已经过时，有的本来就不尽合理。

所以这些使财政部门的预算安排依据十分混乱，预算编制过粗也就在所难免。

2.由于对预算部门（单位）基本情况掌握不细，造成预算编制粗。

丰台区预算编制逐年细化，到2000年已将预算具体批复到相关节级科目。

但是由于对预算单位的人员情况、资产情况、业务活动情况等，掌握不清，预算虽然细化到相关科目，但每一科目具体用于什么人员、什么项目的却掌握不清楚。

对于人员经费的预算安排一直不能实现逐人核定，而是简单平均汇总。

对于公用经费尤其是业务经费，由于对业务活动的具体开支需要，仅靠财政部门难以进行准确的核算论证，常常是列出一个粗略的包干支出数，至于这些业务经费用于哪些项目，需要用于哪些项目，各项目开支多少不清楚，也不明确批复。

这样执行结果有时造成经费浪费，有时还致使一些部门正常专业活动难以开展。

3.由于预算安排的原则立场未彻底端正，致使预算安排粗、不合理。

由于财政部门的预算编制并没有完全摆脱基数递增的阴影，为保单位既得利益在给各单位批复预算时，经常出现安排结余预算的情况。

诸如给某单位年度预算安排结余几百万元，单位咨询问这几百万元是安排干什么用的，财政部门只好答复是收支预算安排后没有安排完的部分。

我区财政十分困难，近年一直面临收支不易平衡的困境，如1999年，我区财政收支滚存结余6264万元，扣除专项结余后的净结余仅为394万元，而财政综合结余却达到了26711万元，财政净结余仅占综合结余的1%.如下图：
可以看出，由于预算编制不合理，致使一方面财政面临收支难以平衡，另一方面大量结余沉积于各单位、各部门，财政的宏观调控能力受到严重削弱。

4.由于预算管理的方法手段简单，造成预算编制粗。

我区预算安排方法采取的仍然是粗略估算、简单平均、硬性包干的方式，方法手段十分简单，虽然易于操作，但往往导致部门间苦乐不均的情况，合理性差。

每至年末，有的单位存在大量结余，而有的单位却面临着勉强开支工资，无资金开展任何专业活动的现状。

由于预算编制手段的单一，迫于财力紧张，审核支出预算时，往往硬着头皮一刀切式的压低标准定额，多数单位过的去，有些单位就难以度日。

所以预算过严、定额过紧、批复不全，致使一些单位频繁打报告向财政要钱，财政部门大量的日常工作围绕着处理资金申请报告，没有精力放在执行预算、监督资金使用情况和参与部门的行业发展规划和项目的选择确定等重点方面，致使财政监督缺位，财政理财长期处于低水平。

（二）从人大审议的角度看，预算草案过粗、不完整，预算调整定义过窄
1.每年给人大汇报的预算草案仅仅是分大类按功能罗列的收支总数，人大进行预算审议时难以触及实质性问题，也无法提出具体修改意见。

预算草案表现为“外行看不懂，内行看不清”。

2.另外，由于《预算法》对预算收入界定范围仅限于预算内资金，所以给人大汇报的预算草案也仅仅是预算内的预算，预算草案体现的预算不完整性问题十分突出。

3.同时，由于《预算法》对于“预算调整”所规定的范围很窄，仅指“在预算执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，使原批准平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更”，我区基本上没有《预算法》所规定的预算调整，所以各种频繁的预算追加、增收、增支，支出项目变换等等均由于不属于预算调整，所以均无须人大批准，频繁追加即成为可能。

（三）从预算部门和预算单位看，预算编制粗放、简单、水平低
据悉，国家农业部编制2000年部门预算，报送的预算共259页，仅说明就有7万4千余字。

而我区各部门（单位）报送的预算仅10余张表，每张表1、2行数字，绝大部分单位都没有编制说明。

财政部门在收到这些预算表经常遇见看不明白和容易误解的情况，有时本着
谨慎负责的原则需要反复询问核实。

十分突出的问题是，单位（部门）在做年度预算时，普遍存在经费安排没有可靠依据，随意虚报冒报预算的情况。

1.如我区某单位，1999年锅炉供暖已实行煤改汽，按37.33元/使用面积（目前取暖物价标准）核交了取暖费，申报2000年预算时，却按照55.99元/使用面积列支取暖费，经询问才得知是自行预测了50%的增长。

2.又有一单位，在2000年预算中申报设备购置费科目支出130万元，询问准备购置什么物件，是否属于政府采购项目，答复是不知道，至于为什么安排了130万元，原因是1999年设备购置费支出了120多万元。

3.还有两个单位，都属于区财政一级拨款单位，但是他们行政上却有一定的隶属关系。

对于同一辆车，一个单位拥有产权，且负担了保险费，但该车被调配到另一单位使用，负担的是燃修等费用，但是两单位都按拥有一辆车申报交通费预算，财政局若核算不细就极易按交通费定额分别安排预算。

4.还有不少单位预算申报不按客观实际，虚报冒报普遍存在。

如某单位预算申报取暖面积为1.8万平米，与供暖单位签定供暖合同面积却为1.4万平米，而经过实地核实为1.5万平米，预算申报很不严肃。

但对此财政部门也没有特别明确的法规和办法制止。

向上述的例子不胜媒举，普遍出现在各单位的预算申报中，亟待解决。