当代中国地方政府的职能与机构

第3章当代中国地方政府的职能与机构
3.1 地方政府的职能
3.1.1 影响地方政府职能配置的主要因素
影响地方政府职能配置的因素是多元的，主要包括：政治制度
因素，国家的性质以及由这种性质所决定的国体政体等基本政治制度，基本经济制度，基本文化制度；社会需求因素；行政权扩张因素；地方自然条件因素；地方政治、经济、文化特色和传统因素
等。

1. 政治制度因素
中国的国家性质，根据中国宪法的规定，是人民民主的社会主
义国家。

中国实行人民代表大会的政体制度，实行共产党领导的多
党合作和政治协商制度，民族区域自治制度，对香港、澳门等区域
实行特别行政区制度。

2. 社会需求因素
由于国家实行社会主义市场经济，社会对地方政府职能的需求
发生了很大变化，这必然影响其职能配置。

原有的高度集权的计划
经济管理职能基本上退出，市场监管职能走上前台。

3. 行政权扩张因素
行政权的扩张被认为是一种世界性的趋势和行政的本能，其表
现之一就是政府职能的增加，政权的膨胀。

有些西方国家似乎已经
发展成一个行政主导型模式。

中国由于是一个政党主导型社会，行
政权的扩张性表现出一些与西方发达国家不同的特征。

4. 地方自然条件因素
地方自然条件和资源条件制约着政府的职能配置。

自然环境是
人类生存和发展的物质基础，是政府行政管理活动的重要对象和制
约条件，当代各政府保护生态职能的履行和强化，就是自然地理环
境直接作用的结果。

5. 地方政治、经济、文化特色和传统因素
开放型经济发达的地方，其政府对外联络职能的需求就大，台资集中的东莞市政府为台商服务的职能比没有台资或台资少的地方政府要强化的多；旅游业发达的地方，其政府的旅游管理职能必然发达；文物资源相对集中的地方，其政府的文物保护职能就更为突出；福建地方政府对工作办公与内地偏远地方的政府相比，其对台工作职能就应该实行强配置；那些富有历史文化特色的政府职能一般能够得以保留。

6. 突发性因素
突发性因素对地方政府职能的配置的影响根据突发性事件的具体情形而定。

影响力度的大小、影响程度的轻重、影响时间的长短等与地方政府职能配置成正相关。

如，为应付“非典”的影响，疫情严重的地方，其政府防治疫病，维护公共卫生安全的职能立即得到强化，其中地方政府的管制和服务职能会凸显出来。

7. 中央政府机构改革职能调整的影响
由于中国地方政府基本上实行与中央政府部门设置相对应的体制，职能配置具有相应性。

一般说来，只要中央政府的职能发生变化，地方政府职能也会发生变化。

8. 行政首长作用
由于各级政府实行行政首长负责制，因此，行政首长对本级政府的职能配置，主要是内部配置具有相应的决定权。

当然，行政首长对中职能配置的影响到底有多大，应该有多少人，还有待进一步研究。

3.1.2 地方政府职能的历史回溯
在20世纪50年代，毛泽东就认为“处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题”。

对于他提出了必须调动两个积极性思想的雏形，在对地方政府方面，他认为“正当的独立性，正当的权利，省、市、地、县、区、乡都应当有，都应当争。

这种……争权，不能叫做地方主义，不能叫做闹独立性”。

刘少奇也提出了调动两个积极的思想。

在1956年的八大上。

他指出必须适当地调整中央和地方的行政管理权。

邓小平在改
革开放以后，对于中央与地方职权关系问题做了许多的科学阐述，为我国政治实践提供了重要的理论依据。

根据中国共产党三代中央领导集体关于中央与地方政府的论述，不难获知他们都坚持一个核心理念：充分发挥中央与地方两个积极性。

具体就是发挥中央的积极性首先必须坚持中央统一的领导，使中央的能力得到充分的发挥；发挥地方的积极性则是在统一指导下，赋予地方必要的权利，兼顾地方利益，调动地方的主动性，创造性。

而中国的社会主义实践也充分证明，单靠中央或地方一头积极性是不够的，国家由于领土辽阔，人口众多，情况十分复杂，必须同时有中央和地方两个积极性，才能将事情办好。

进入新世纪后，胡锦涛同志将统筹中央与地方关系列为贯彻科学发展观“八个统筹”之一。

3.1.2地方政府的职能内容
1. 事权划分下的地方政府职能
在中国辽阔的地域与复杂的政治环境中，中央政府并不能把所有的事情包揽下来，地方必须分担中央政府的负载，处理自己本地的事权。

为了划清中央政府与地方政府各自应该具备什么职能，以充分调动中央政府与地方政府两个积极性，首先必须对中央政府和地方政府的事权从法律上加以界定与划分。

根据宪法标准对地方政府职能进行界定，客观上虽是一个很大进步，但是，这种规定又很模糊。

主要表现在两个方面：一是“内涵不清”，政府与市场之间的事权划分不清，政府活动存在越位与缺位现象。

二是“上下不明”，即中央政府与地方政府之间的事权与支出范围划分不明确。

因此，按照事权与事项受益的对象和范围大小，大体可分为四大类：
（1）完全由中央政府承担的事务。

完全归中央政府承担的事务指那些全体国民共同受益而且必须在全国范围统筹安排的
事务。

（2）完全由地方政府承办的事务。

完全由地方政府承办的事务是指那些仅限于某一辖区内的社会成员受益，而且由地方承办效率更高的事务。

（3）由中央承办地方协助的事务。

由中央承办地方协助的事务是指那些由中央政府出面承办效率更高，但是受益既不面向全体国民，也不局限于一行政辖区，而是跨越几个辖区的事务。

（2）地方承办中央出资的事务。

地方承办中央出资的事务是指那些由地方政府承办效率更高，但是可以归全体国民共享
的事务。

2. 财权划分下的地方职能
完整理解我国地方政府的具体职能，还必须理解行政职能背后的物质性因素，主要是经济因素的影响。

对于地方政府的经济权限，同样也要放在与中央政府对照的框架下进行理解才能得到更好的明确，因为一个“他者”产生的对比会更显得“自我”的凸显。

（1）在财政支出上，中央财政主要承担国家安全，外交和中央国家机关运转所需的各项经费，承担调整国民经济结构，协调地区发展，实现宏观调控所必需的各项支出，以及由中央直接管理的事业发展支出。

（2）在税种划分上，将关系到维护国家利益，有利于促进统一市场的发展，实施宏观调控所必需的税种划分为国家税，作为中央财政的固定收入，包括海关税、消费税、中央企业所得税以及上缴的利润等。

3. 学术界关于地方政府角色的讨论
对于地方政府的角色与职能定位的研究，在改革开放之后相关著作开始日益增多且研究深度与广度都比以往取得了长足进步。

现行关于地方政府角色和功能的主流理论主要有以下几种：
（1）地方法团主义。

戴慕珍在对地方政府经济行为直观描述基础上提出“地方法团主义”，认为地方政府类似公司，官员们就像董事会成员进行行动，地方政府协调其管辖区各经济事业单位就像一个从事多种经营事业的事业公司，这类政府经济结合的模式形式被称为“地方法团主义”。

（2）地方性市场社会主义。

林南认为地方政府法团主义从根本上说是一种经济学范式，只把财政改革这一维度作为地方政府改革的基础，因而无法解释为什
么全国性的政策下会出现多元化的地方模式。

故他对法团主义进行改良，主张从“地方性市场社会主义”视角分析中国的改革进程。

（3）政权经营者。

国内学着张静最初提出“政权经营者”概念，随后杨善华、苏红在此基础上进一步划分为“代理型政权经营者”和“谋权型政权经营者”两个概念，认为在市场转型过程中地方政权的角色从“代理型政权经营者”转向“谋权型政权经营者”分水岭为20世纪80年代的财政改革。

（4）市场行动者。

除了把地方政府在政治上定位为“政权经营者”外，有学者在地方政府推动市场维度下推定地方政府同时也是市场经营者。

由于中国市场体制尚处于不成熟状态，但是中国还能保持经济高速增长很大程度上依靠地方政府对市场化过程的强有力推动，也就是政府实际扮演市场行动者的角色。

（5）特殊功能论。

除了在政治上谋利与在市场上发挥一般作用外，地方政府还存在一些特殊功能，主要体现在：第一，建立公平竞争的统一市场；第二，关注公共投资；第三，明确产业政策；第四，防灾、减灾、救灾等。

总之，地方政府职能是国家行政管理职能的重要组成部分和组织保障，对于一个国家的公序良治起着直接的至关重要的作用。

地方政府职能除了成文制度上的规定外，学界也有很多有益的补充，其成文与不成文规范交叠在一起有助于了解地方政府的真正职能所在。

进一步说，地方各级政府在履行自身职能过程中只有把上级的命令与规范同自身所管辖区的实际情况有机结合起来，采取符合科学发展观的行政管理措施与方法，才能更好更有效地发挥自己和下级政府的积极性，正确地协调内部各职能部门之间的关系，提高自身行政管理的效率，从而更好地实施对经济、政治、文化以及社会各个方面的管理，努力实现向“服务型政府”的转型。