“省管县”体制改革：市县分离还是混合模式

关键词：省管县；市县关系；市县分治；混合模式
引言
“省管县”是近年来行政体制改革研究关注的 热点问题。 党的十八届三中全会通过的《中共中 央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提 出，“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进 省 直 接 管 理 县 （市 ） 体 制 改 革 ”， 再 次 将 市 县 关 系 调整列入改革议程。 进入新世纪以来，各省通过 实 施 “扩 权 强 县 ”、 财 政 “ 省 管 县 ” 等 改 革 措 施 ， 不 同程度地扩大了县级政府的行政自主权。 当前， 市县关系仍存在利益矛盾和运作不顺的问题：一 方面，在财政“省管县”体制下，县在行政上继续 由地级市管理， 需要同时面对省和市两个 “婆 婆”，行政 沟通任 务 加 重 ；另 一 方 面 ，财 政 “省 管 县”以后，市财政在资源配置上优先满足城市及 周边地区发展需求，致使城乡差距进一步扩大。
《北京行政学院学报》2014 年第 1 期
●地方政府与治理
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-7621（2014）01-0010-05
“省管县”体制改革：市县分离还是混合模式
□杨宏山
（中国人民大学 公共管理学院，北京 100872）
摘 要：推进“省管县”体制改革需要在理论上厘清市与县的关系。 流行的“市县竞争论”与“市县一体论”都有 其片面性，可采取一种混合型的市县关系模型，即区分周边县和外围县，周边县与城市实行一体化治理模式， 外围县则采取分离化的治理模式。 通过国际比较，本文检验了其他国家的市县关系模式，并就“省管县”改革 的政策设计提出了总体思路。
三、市县关系的国际比较
由于政治体制和历史传统不同，各国市与县 的法律地位具有较大差异性。 这里选择美国、德 国、日本和韩国，对四国的市县关系进行比较，以 检验市县关系是否存在混合模式。 其中，美国和 德国是联邦制国家，日本、韩国是单一制国家。 在 上述四国中，市是在城市化地区设置的行政区划 单位，而县（郡）属于广域性行政区划单位，在各 类地方政府中的包容性最强。 概括而言，这四个 国家的市县关系主要存在以下三种类型：
（二）市县一体论 也有学者从区域经济发展的角度提出发挥 城市的增长极作用，实现以城带乡、以市带县，即 “市县一体论”。 区域经济学的增长极理论为“市 县一体论” 提供了逻辑支持。 增长极理论认为， “增长并非同时出现在所有的地方， 它以不同的 强度出现于一些增长点或增长极上，然后通过不 同的渠道向外扩散，并对整个区域的经济产生不 同的最终影响”[6]。 根据增长极理论，区域经济需 要采取非均衡发展战略，把具有一定规模的城市 培育成经济增长极，然后再利用增长极的扩散效 应带动周边落后地区发展。 在市县关系上，增长 极理论主张以一体化的政治结构促进区域经济 一体化，即整合行政区划，形成由中心城市主导 的“市管县”结构。 20 世纪美国大都市地区的政府改革运动中， 就出现了“一个地区，一个政府”的改革主张。 这 一运动的推动者认为，大城市与周边地区具有很 强的一体化发展需求，但却被划分为很多地方政 府单元，众多地方政府的集体行动无法满足一体 化的公共利益，甚至会导致混乱和崩溃。 罗伯特. 沃伦提出，“大都市地区的福利只能通过一体化 的政治结构才能实现，在这一结构中市政决策被 集 中 在 单 一 的 管 辖 范 围 之 内 ”[7]。 20 世纪 80 年 代初，中 国推行 “市管县 ”体制 的初衷也在于培育区域经济增长极。 近年来，在 对“市管县”体制的一片批评声中，一些学者提出 “省管县”也存在风险性。 刘尚希、李成威指出，随 着工业化、市场化程度的提升，市与县之间的经 济联系将会不断增强，区域经济一体化要求推进 行政区划整合，只有当行政区与经济区相吻合的
基于对极化效应和涓滴效应的比较分析，赫 希曼指出，“一个试图开发其落后地区的国家，应 该向这些地区提供 ‘与自治权相当’的手段”[10]181。 从市县关系看，这种“自治权”就是要将外围县从 依附于市的地位中解脱出来，以克服其经常感受 的被边缘化和沮丧感，并通过省对县的转移支付 和项目投资调动其发展的活力。 赋予落后县以更 大的自主权，加大对外围县的公共投资，不仅可 为落后地区提供不可或缺的基础设施，在更大范 围内推进基本公共服务均等化，也有助于在落后 地区培育新的经济增长极。
（一）市县分离模式 市与县在地理空间上互相分离，各自的管辖 区不存在交叠关系。 市、县管辖区完全分离的情 况，在世界上并不常见。 美国设有县或类似于县 的州中，只有弗吉尼亚州实行市县分离，即县与自 治市的管辖区互不交叠， 自治市承担了本来由县
政府承担的州的委托职能[11]。 日本和德国在一级 行政区之下，都不存在市县分离的情况。 韩国在一 级行政区中， 只有道实行市郡分离模式。 目前，8 个道共设有 74 个市、80 个郡（见表 1）。
可以看出，上述两种理论都具有片面性，“市 县竞争论”关注地方发展、公共投资和公共服务 的公平性，市县分治不利于发挥区域经济一体化 的效率优势；“市县一体论”关注区域经济的效率 性，但它将县置于行政上依附于市的地位，对县 域发展存在不利影响。 我们知道，任何一项行政 改革的目的都在于寻求帕累托改进，即不断提高 公共治理的公平性与效率性。 如果一项改革能够 使一方的境况得到改善，而其他方的状况不至于 变坏，那么这一改革行动就具有付诸实施的必要 性。
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《北京行政学院学报》2014 年第 1 期
●地方政府与治理
曼认为，在发展的前期阶段，区域经济的极化效 应显著，随着时间的推移，增长极对落后地区的 涓滴效应不断加强。
从增长极对外围地区的影响看，随着空间距 离的变化，中心城市对县的涓滴效应和极化效应 也存在此消彼长的变化。 一般而言，中心城市对 毗邻城区的县的涓滴效应更为显著，对远离城区 的县的涓滴作用则要小得多。 这一特征使我们有 可能提出市县关系的一种混合模型，即区分周边 县和外围县， 周边县与中心城市实行一体化管 理，而外 围 县 与 中 心 城 市 实 行 分 治 ，转 而 由 上 一 级政府直接管理。 这样，市与县的管辖区就存在 相互交叠和相互分离两种情况，市县关系也存在 “市县竞争”和“市县一体化”两种形式。 在混合形 态下，城市财政主要来源于城市及其周边地区的 工商业发展，公共投资也集中于城市及其周边地 区；国家和省的公共投资具有二元性，既要考虑 经济效率需要，也要努力促进落后地区发展。
改革。 探索“省管县”体制，在选择试点县时应该 遵循什么原则？ 哪类县应优先划归省直接管理？ 哪些县可继续由设区的市进行管理？
为回答上述问题， 本文从市县关系的视角， 基于效率与公平相平衡的价值取向，着力于探讨 “省管县”改革的目标定位。 笔者首先总结两种不 同的市县关系理论：“市县竞争论”和“市县一体 论”，然后剖析这两个理论各自的局限性。 进而， 基于帕累托改进原则，本文提出市县关系的一种 混合型结构模型，并通过国际比较来检验这一模 型的解释力。
促进县域发展的基本治理思路是实行省直 接管理县体制。 近年来，学界对“省管县”的讨论 很多。 一些学者认为，“省管县”体制改革的核心 是市县分治，即以市县分离的方式改革“市管县” 体制，地级市不再领导县[1]；也有观点认为 ，“省管 县”只是对“市管县”出现的问题进行修正和完 善，两者之间并不存在非此即彼的替代关系[2]。 推 进“省管县”体制改革，摆在我们面前的一个现实 问题是，“省管县”是作为一种总体性战略，还是 作为矫正“市管县”体制存在问题的一种局部性
在讨论市县关系时，有必要将公平与效率结 合起来考虑，探寻有利于促进帕累托改进的制度 安排。 合理的市县关系不仅要发挥城市对区域经 济增长的带动作用，也要考虑中心城市对外围地 区发展的消极作用。 增长极对外围地区既具有积 极影响，也存在消极影响。 积极影响表现为城市 的基础设施、生产技术、管理方式、价值观念和行 为方式等向周边地区扩散， 并刺激周边地区发 展；消极影响表现为增长极从外围地区吸引净人 口流入、资本流入和贸易活动，从而加快城市发 展，并使外围地区发展速度降低。 艾伯特.赫希曼 将增长极对外围地区的积极影响称为 “涓滴效 应”，而其消极影响称为“极化效应”。 赫希 [10]169-170
时候，区域经济才可能得到顺畅的发展，而“省管 县” 使中心城市与周边县之间的天然联系被截 断，中心城市对周边县的经济扩散将被抑制。 [8]陆 军也认为，“省管县” 体制在区域性共同市场建 设、区域性公共物品生产、跨行政区政策协调等 方面存在一系列隐性问题。 [9]
二、市县关系的一种混合结构模型
“市县竞争论” 将市县看作是平等的竞争主 体，而“市县一体论”认为市与县之间存在相互依 存关系。 两者提出的政策主张截然相反，前者主 张市县分治，后者主张建立区域一体化的政治结 构。 “市县竞争论”将注意力更加集中于财政支出 及公共服务供给的公平性，主张县与市拥有同样 的行政自主权，两者分别面向各自区域内居民提 供公共服务，这样，市县分治与区域发展的一体 化要求就会产生冲突；“市县一体论”将注意力集 中于经济效率，主要关注区域经济增长，着力于 发挥中心城市的增长极效应，实行城市偏向发展 战略，优先满足城市发展在基础设施和公共服务 方面的需求，这对远离中心城市的县域发展具有 抑制作用。
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
表 1 韩国道的二级行政区划情况
道名称
市（个）
郡（个）
京畿道
27
4
忠清北道
3
8
全罗北道
6
8
庆尚北道
10
13
江原道
7
11
忠清南道
6
9
全罗南道
5
17
庆尚南道
10
10
在市县分离模式下，市政府面向城市化地区 提供公共服务，县政府面向乡镇和村庄提供公共 服务。 两者的管辖区互相分离，各自的公共服务 对象不存在交叠问题。 这一体制可针对城市化地 区和非城市化地区的各自特点，有针对性地提供 专门化服务，但对于跨区域的基础设施和公共服 务供给，多个地方政府开展集体行动常常面临困 难，往往需要上一层级政府进行协调。