积极财政政策的含义

积极财政政策的含义，及稳妥实施积极财政政策要点

实施积极财政政策是一项复杂的系统工程，涉及多方利益平衡和各项政策之间关系的协调。这客观上要求我们多角度分析问题，积极稳妥地实施这一政策，既考虑当期利益也考虑远期利益，既考虑运行调控又考虑制度建设，既要讲求成效，又要压低风险。

首先要全面认识积极财政政策的含义。这既关系到政策措施体系的确立，也关系到对于财政政策长期基调的把握。有一种观点认为，只是在提出实施积极财政政策之后才表明财政政策正在出手保增长。这种看法明显不符合实际。我们应该对财政宏观调控功能的稳定性有正确的认识。

从理论角度看，实施积极财政政策时，财政支出扩张是基本特征，但在收入方面却存在增税和减税两种可能性，如果是增税增支，说明财政扩张度较弱；如果是减税增支，则说明财政扩张度较强。有必要指出：增税增支和减税增支的根本区别在于前者支出扩张靠税收增长维持，而后者则要靠发债来维持。也就是说，要扩张支出，总要有资金来源，不能认为减税没有代价。

从操作角度看，就财政政策的基本功能和阶段性着力点的连续性来说，我国现行的积极财政政策包括三重含义：

首先，积极财政政策本义是指在保增长转变为宏观政策首要目标的背景下，财政要加大刺激经济增长的力度，要运用更多的财政手段去化解各类深层次的经济矛盾。进一步说，实施积极财政政策，并不是说过去实施的财政政策不积极、成效不大，而只是说针对当前国内外经济形势特征，财政的宏观调控方式和力度要阶段性转变。回顾过去，我国在上世纪90年代实施过适度从紧财政政策和积极财政政策，2003~2008年上半年实施了稳健财政政策。这三种财政政策主基调都是主动促进经济增长、优化经济结构。区别在于适度从紧的财政政策和稳健财政政策强调在抑制通货膨胀、压缩财政赤字的基础上保增长、调整增长节奏。在实施这两类财政政策时，我国经济都呈现出高增长格局，比如前期实行稳健财政政策，连续五年经济增长率达到10%以上。换言之，保增长是我国财政政策的主基调。现在实行积极财政政策，只是在保增长方面出拳更重、更快了。

其次，积极财政政策，带有加大、加速扩张支出、打破单纯追求财政收支短期平衡的理财观，树立周期性平衡理财观的含义，要通过主动扩张支出来增加总需求，进而反推供给扩张。但这绝不意味着财政支出过去没有扩张。事实是中国无论是实行什么样的财政政策，财政支出都是扩张的，而且速率不低。上世纪90年代中期我们实行适度从紧财政政策，各年财政支出增长率保持在16%以上，1997年财政赤字达到582亿元（当时历史最高点）。前几年实施稳健财政政策，财政支出增长率年均高达19%，2003~2006年财政赤字每年都在2000多亿元。指出这一点，是想强调财政支出大幅度扩张在中国是一个长期趋势，如何把握好扩张度反倒是一个更值得关注的问题。长期困扰中国的是如何做到财政收支相对平衡，不能认为实施积极财政政策就可以无边际地扩大支出。

再其次，现在所说的积极财政政策是指国家财政要着眼全局和长远而更加"积极"，要承担更多的财政风险。同时，要在科学发展观的引领下，一方面延续稳健财政政策的着力点，继续加大对事关百姓生存和发展的公共产品供给如医疗卫生、社会保障、教育、环保等的投入，另一方面则要较大幅度增加经济调控性支出。换言之，实施积极财政政策绝不意味着放弃支出结构调整，反而是要通过再度加大支出规模扩张来加速解决公共产品供给薄弱环节中的问题。

可见，我国在不同阶段实施的财政政策，是有长期基调的，在政策效应上具有连贯性、互补性。孤立地评价积极财政政策的当期效应，是对财政政策基本功能的片面理解。

还应看到，从我国国情和体制特征角度看，我国经济的高增长态势不会改变。目前的经济增长回调，主要是以前物价过快上涨和国际经济动荡所致。而且，从政策协调性角度看，我国目前是货币政策、汇率政策、投资政策多管齐下保增长，虽然连带财政减收，但已经起到了保增长作用。这些因素，都是我们在实施积极财政政策时需要综合考量的。

三、实施积极财政政策应注意的问题

对实施积极财政政策的作用和效果,对当前经济增长指标的明显好转,我们不能估计过高、不宜过分乐观,要谨慎对待。一方面不能放松积极财政政策的实施;另一方面实施积极财政政策过程中应注意正确处理好几个关系。

(一)不能放松积极财政政策的实施经济发展的环境和任务,决定了宏观经济政策、包括财政政策的取向。"十五"期间我国的宏观经济政策,特别是财政政策应"积极扩大有效需求,努力推动经济结构的战略性调整,保持经济稳步增长和社会进步与稳定"为基本取向。

1999年度诺贝尔经济学奖得主芒德尔认为,在不完备的市场经济体制下,货币政策是很难独立发挥调节作用的。近两年我国宏观经济政策运用的实践表明,转轨时期财政政策必须在宏观经济政策体系中充当"挑大梁"的角色。为此,我国实施积极财政政策还应持续一段时期。其理由一是我国社会主义市场经济体制还不完备,其他宏观经济政策措施的作用有一定局限性。二是"十五"计划的五年,是我国入世后的过渡期,机制转换中财政保证作用更加重要。今后一段时期实施积极财政政策应继续着重考虑:

1 立足于扩大内需,以强有力的财政投入刺激消费、拉动经济增长,保持经济增长的适当速度。

2 要调整财政支出结构。利用技术改造投资贴息,支持老工业基地的技术改造,加快传统产业的升级,加大产业结构调整力度;增加对科技、教育的投入,建立支持、鼓励高新技术风险投资的机制,推动技术进步,努力增强经济发展后劲,以形成国民经济可持续发展的物质和技术基础。

3 要调整税收政策,全面扩大税基,适当降低企业所得税税率和增值税税率,提高出口退税率,推动出口增加,壮大经济规模和重视财源建设。特别是要针对税制改革中的问题在维持现行税制大框架相对稳定的基础上,积极调整、完善、深化税制改革,包括探索将生产型增值税改为消费型增值税的可行途径;在适当时机统一内外资企业所得税制,以利于公平税负、平等竞争;为适应经济改革和居民收入水平不断提高的需要,开征一些新税种,如社会保障税、财产税、遗产税和赠与税、证券交易税等。并且要进一步强化税务机关的职责,认真贯彻"加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税"的工作方针,提高税收执法能力,切实依法征税,做到应收尽收,严厉打击偷漏税款,积极清理欠税。充分发挥税收调节作用,理顺分配关系。

4 要加快"费改税"步伐,切实减轻企业和居民负担。从促进经济增长的角度看,减税可以刺激经济繁荣,但我国目前企业和居民负担沉重的主要原因在于税外负担不轻。我国财政统计口径与国际通行的有所不同。如果按国际计算口径,则与总体税负对应的财政收入是指各项税收总额加上政府各部门各种非税收入(内、外债除外)之和占ＧＤＰ的比重。这样一来,我国财政体制中特有的预算外资金以及各种收费也要纳入总体税负的计算范围。据1995年全国财税大检查统计,该年全国税收收入6083亿元,占ＧＤＰ的10 4%,而各项政府收费约为8706亿元(其中预算内收费502亿元,社会保障费2361亿元,预算外收入3843亿元,制度外收入约2000亿元),占ＧＤＰ的14 9%,两者之和即我国总体税负水平,占ＧＤＰ的17 5%的水平(含社会保险税)。因此,要继续彻底清理乱收费,坚决取消不合理收费,在规范费的基础上逐步实行"费改税"。

5 要配合西部大开发战略,加大财政支持力度

西部大开发是我国跨世纪的重大决策。加快西部开发,特别是改善西部生态环境保护是