城市道路功能分类新说

城市道路功能分类新说
丘银英 李乐园 路启 朱海明
摘要:对城市道路进行功能分类规划是道路设施优化使用的客观要求， 但在对道路功能分类手法和内容 的定义上，国内尚缺乏统一沿用并被证明行之有效的标准。文章以国内外城市道路功能定位的差异分析切 入，对于道路功能规划的内涵、分类方法和所应当包含的主要内容，从用地布局、交通规划与设计、城市 设计、城市人文、社会心理等多角度进行综合论述，提出通过道路功能规划实现交通性与生活性兼顾、街 道空间人车共享等探讨性观点。 关键词:道路功能分类、道路-用地协调、人车共享
1 引言
城市道路等级体系对于引导城市空间生长、 形成路网系统的合理分工和营造 宜居、宜行的城市环境均具有重要意义。在我国，大部分城市的道路交通系统规 划尚停留在交通工程的单一领域里，目前普遍沿用的 95 年部颁《城市道路交通 规划设计规范》虽对城市快速路、主干路、次干路、支路四级路网的功能分工有 所界定，但其对道路与两侧土地利用的协调、通行空间环境等方面的要求则语焉 不详，在 14 年后的今天已经不尽适用；另一方面，在许多城市， “车本位”思想 仍然在交通设施空间资源分配过程中占据了主导地位，公共交通、慢性交通的通 行空间被大幅压缩，道路通行环境较差，道路网络是功能单一、环境粗糙的交通 出行载体，城市居民的日常交通出行成为别无选择的日常负担，没有任何享受可 言，在某种程度上也加剧了道路交通粗砺无序的发展态势。 在全球资源紧缺、 环境恶化的发展背景下， 制订和施行行之有效的道路功能 分类体系，实现城市道路的精细分工，是规划重心由大规模的设施建设转向设施 运营效率管理的重要标志， 也是优化土地资源配置和提高道路交通基础设施使用 效率的客观需要。
2 国内外既有道路功能分类手法对比 2.1 国内外沿用体系对比
在国外，包括美、英、日、新等发达国家在内，其道路体系的规划往往是涵 盖了道路通行空间（红线） 、两侧用地、街道景观等多领域的综合规划，道路网 络在交通出行载体这一基本功能基础上， 逐步被赋予了更多的作为城市公共空间 的功能，如游憩、观赏、交往和信息流通等，对于不同交通特性和功能类型的道
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路，其沿街业态选择及搭配、临街面使用、街道平立面景观等各方面均有严格的 规定与精心的设计与之相应，正如参与和影响了英、美 50 多个城市规划设计的 华盛顿特区商务改良区城市设计咨询师、国家级理事西里尔·鲍米尔所言——一 座伟大城市的形象很大程度上源于其街道、林荫大道等公共区域的品质，设计高 超且管理良好的公共区域会唤起社区集体荣誉感并产生强烈的积极形象——那 些城市里具有合理的功能分工并经过精心设计的道路系统， 不仅成为引导形成良 好的交通秩序的有效工具、使城市居民的道路交通出行成为一种美好的享受，而 且成为组织城市公共空间和人文生态环境的物质框架，为构建宜居、宜行的城市 环境奠定了良好的基础。 但在我国，大部分城市的道路交通系统规划尚停留在交通工程的单一领域 里。以天津市为例，其道路交通发展和国内许多城市一样经历了比较曲折的发展 路线，在某些特定的历史条件下，非机动车和行人甚至被当成交通拥堵的罪魁祸 首，缺乏完整、独立的通行空间，一块板、窄便道的简单断面形式成为城市各条 道路规划的固定格式从中心城区一直原样复制到各郊县， 甚至对今天的道路交通 规划也产生了许多不利影响。 当前随着我市经济建设步伐的不断加大和城市化水 平的不断提高， 道路两侧尤其骨架道路两侧用地开发建设和更新改造的速度明显 加快， 而长期以来基于四级路网技术分级体系的两侧用地项目选址审批也逐渐暴 露出一定的盲目性， 导致了地块集散与道路通过功能相互牵制等诸多方面的不良 后果，从源头上造成了难于解决的交通问题，为日后的交通管理造成极大难度； 另一方面，人们对于城市道路的使用已不再局限于简单的通行需求，道路空间应 当具有的通畅性、识别性、舒适性和信息流通等高级功能因素越来越受到广大民 众的关注。 基于既有分类体系， 我国的许多学者结合道路与城市用地的关系、 道路两旁 用地交通流的性质先后提出了不同的分类体系，中山、广州、上海、南京等许多 城市在道路功能划分方面也各有不同实践。尽管对每类道路的阐述各有不同，但 这些学说和实践大致将道路功能分为交通性道路和生活性道路两种， 其交通工程 色彩较浓，缺乏对道路条件、交通特性、沿线业态、景观环境等因素及其相互关 系的综合分析，尤其对于道路交通特性与两侧土地利用的互动关系缺乏深入研 究，因而都不同程度存在一定的片面性，实施效果也往往差强人意。
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2.2 小结与启示
对于国外为业内广泛认可的道路分类方法， 其特征突出表现在对道路的功能 定位的认识、分类体系和使用效果三个方面。道路被当作组织城市总体意象的主 导元素，每一类型道路都有明确的功能定位和配套规划控制条件与之相应，包括 两侧适建用地性质及规模、出入口控制条件、道路主要服务对象、实现道路功能 的具体控制措施等。 路网系统大体被分为道路和街道两类， 前者以交通功能为主， 两侧地块抑制开发，集散交通均通过相交道路实现；而街道系统则在组织交通功 能的同时，构成城市生活的会客厅和激发活力的场所，承载着城市大部分的户外 活动，成为人们流连徜徉的公共空间和展示城市品质的窗口。 应该看到， 道路功能分类规划是涉及用地布局、 交通规划与设计、 城市设计、 城市人文、社会心理等多专业、多领域的系统工程，尤其在老城区内，建成道路 已经形成城市肌理并各有历史积淀， 绝非将道路划分为交通性和生活性两种截然 分开的功能特性那么简单，换言之，道路功能分类是提高道路设施运营效率的有 效手段， 但对道路网络进行功能划分这一单一动作并不能达到优化网络使用的效 果，城市道路空间的多重功能，以及道路与土地利用的互动关系要求我们跳出唯 交通工程论思想，以系统论的观点剖析道路功能规划命题，惟其如此，我们的分 类体系才能真正对症下药，提高路网整体运营效率，达到事半功倍的效果。
3 道路功能分类内涵认知 3.1 基本内涵解读
道路功能分类手法因规划范围用地发展特点的差异而有所不同。一般而言， 新建和未建区内由于规划可调控度大，道路分类标准的制定相对简单易行；而老 城区的道路因为带着历史积淀的痕迹且改造难度较大， 其分类方法则更加注重因 势利导和对既有规划行政管理体系的继承， 分类标准应当更加细致、 全面和严格。 以老城区为例，其道路功能分类的内涵可以概括为四个转变：
（1） 规划理念的转变——从道路建设规划到道路使用规划
功能不分、组织混乱的道路是低效、粗放式的道路设施使用方式，也是造成 城市交通拥堵的主要原因之一， 并一度致使道路基础设施建设陷入了 “水多加面， 面多加水”式的误区。实践证明，以大规模、高成本的设施投入手法并不能从根
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本上缓解交通问题，相反只可能催生新的交通需求和带来新的交通拥堵。在有限 的资源供给条件和路网设施可改造能力限制下，如何优化道路体系的使用方法， 使其从软环境建设中得以完善挖潜，发挥最大化的承载能力和服务效益，成为当 前我们迫切需要解决的问题。道路功能分类规划，应当成为实现道路交通基础设 施优化使用的规划前提和基础。
（2） 规划范畴的转变——从线形规划到面域规划
土地是交通生成之源， 道路交通问题不能脱离用地单独存在。 道路功能分类 规划应当避免成为道路红线内空间的线形规划， 而应当将道路两侧土地利用的整 合纳入其中，使每类型道路沿线业态的规划、建设与管理更加有的放矢，道路空 间的使用设计亦因沿线用地不同的交通特性而有所不同。即要通过道路功能分 类，使沿线用地与道路的相容性大大提高，实现道路与沿线用地的协调发展。
（3） 功能定位的转变——从交通性“或”生活性到交通性“和” 生活性
顾名思义， 交通性即道路所具有的提供各类型交通流通行的能力， 体现了道 路承载必要性活动的基本功能和特点；生活性则是受道路沿线店面、街道景观环 境等因素吸引所催生的自发性和社会性活动，包括散步、呼吸新鲜空气、闲逛和 坐下来晒太阳等①。受城市土地开发模式的影响，我国大城市内除只设快车道的 快速路和机动车高架桥外， 同一类城市道路往往既具有组织交通流通过和沿途集 散的交通性功能， 又具有组织沿街生活区各类型自发性和社会性活动的生活性功 能，两种功能交叉伴生、相融交汇而使大多数的城市道路处于一种多功能混合状 态，正如车行道和人行道很难从同一个断面剥离一样难以截然分开，因而这种分 类方法只能用于道路系统的笼统分类， 用于指导道路及其两侧用地的规划建设则 显得边界粗糙和不清晰，操作意义不强。
（4） 使用主体的转变——从“汽车导向”到“人车共享”
道路功能分类必须使当前 “车本位” 的道路空间资源分配方式有根本性的改 观，使行人、非机动车和公共交通的通行空间环境得到有效改善，通行环境的舒 适性、安全性均得到极大提升。同时应当看到，我国现阶段正处于机动车保有量 快速增长时期，汽车产业的驱动和小汽车所能给使用者带来的舒适、快速、便捷
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和身份象征感使无论地方政府和个人都难以在短时间内自觉自愿地减少或放弃 小汽车方式出行， 因而当前阶段在各类型道路上均推行公交主导和慢行优先显然 有些矫枉过正和不合时宜。更现实的做法是提倡“人车共享” ，即在快、慢交通 在每类型道路的共享权利得到尊重的前提下，使道路共享主体因道路功能，地段 交通特性、业态特点不同而各有侧重，街道空间的分配原则相应有所变化，实现 城市内部每一条道路都能够被当作具有明确的功能空间划分和承载了多类型活 动的场所（而不仅仅是通行空间）进行精心设计，促进以慢行交通为代表的“活 力”元素和以机动化交通为代表的“效率”元素的和谐共处。
3．2 分类因子选择
影响道路功能分类的影响因子很多， 如道路交通特性、 沿线业态、 历史积淀、 街道景观、 地域分布、 现状布局及规划定位、 自然条件 （道路朝向、 通风、 日照） 、 改造难度等， 不同因子的选择与组合可以产生不同的功能分类方法， 如作为交通、 管道、生命线系统的基本功能和作为城市开敞空间、交往、文化、停驻、游憩、 观赏、展示、信息交流场所的高级功能等。笔者认为，主要分类因子的选择应当 使城市道路的基本功能得到充分保证，使其高级功能得以充分发扬，各类型道路 之间分界清晰，并在承担城市各类交通出行、组织城市用地发展等方面形成良好 的互补和分工。 上述影响因子中， 道路交通特性是基本因子， 即除自然条件因子外其他因子 皆可由其派生，因而可作为道路功能分类的主要参考因子；此外，道路沿线现状 布局与规划定位由于与道路交通特性关系密切，可作为派生因子，对道路功能分 类标准发挥完善和校验作用。 基于道路交通特性这一基本因子， 笔者认为， 对城市中所有道路进行功能分 类的重点和前提是要对城市骨架路网有正确的认知。在城市四级路网体系中，快 速路、主干路系统所承担机动车交通周转量占全路网周转量的 60％以上，对于 组织城市或某地区的对外出行发挥不可或缺的作用；其交通功能极强，往往同时 具有重要的生活服务功能，对于大型公共设施尤其经营性公建的布局影响巨大， 沿线商服设施集聚度高， 因而往往其所承载的中长距离通过性交通和沿线集散交 通需求均比较大。对四级路网进行功能分类，重点是要对城市快速路、主干路系 统进行梳理，使其通过性交通和沿途集散交通能够因为道路功能不同而合理分
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离，提高骨架路网的整体运营效率。
3.3 主要规划内容
鉴于道路功能的多样性及其与沿线用地的互动关系， 笔者认为一个行之有效 的道路功能分类规划应当在实现道路分类的同时， 拟订与各类型道路相应的沿线 用地协调规划原则和道路空间规划设计导则：
（1） 道路功能分类规划
如前所述，道路分类方法很多，视角与目的不同，所得出的分类体系也大相 径庭。从促进交通与土地利用和谐和实现道路资源优化使用的角度，国内常见的 分类方法为按交通方式分类，如机动车走廊、公交走廊、慢行通道等；而国外的 则多按交通流 OD 特征进行分类，如以通过性交通为主的道路和以到达性交通为 主的道路等。笔者认为，后者比较切合且有利于分离交通干道集聚公共设施（意 味着吸引大量到达性交通）和组织中长距离交通（意味着大量的通过性交通）的 双重基本特性，并能与沿线用地控制条件良好衔接，不失为一种行之有效的道路 功能分类方法。 下表为笔者在天津市中心城区道路功能分类规划项目中所采用的分类体系。 在既有四级体系基础上，将每级城市干道分为Ⅰ、Ⅱ两级，Ⅰ级体系以服务中长 距离通过性交通为主，两侧限制或禁止设置大型交通吸引点，且沿线开口严格受 限；Ⅱ级体系以服务沿线到达性交通为主，合理引导沿线公共设施布设。
表 1：天津市中心城区道路功能分类体系
道路 功能 技术 等级 等级 快速 Ⅰ级 两侧用地禁止开发，禁止开设地块出入口 机动车专用中长距离出行通道，车速 路 较快，通过相交道路（右转进出或立 交化处理）进出其他路网 Ⅱ级 两侧允许开发和设置地块出入口，大型公 兼顾中长距离通过性交通和沿线进 建呈点式布局，容易吸引以机动车为主导 出交通的道路，快车道组织通过性交 方式的业态 通，慢车道服务沿线进出交通 其他快速路 外环线 沿线用地特征 交通特征 典型道路
主干 Ⅰ级 现状两侧业态尚未发展成熟、用地可调控 城市或某一片区重要的出入口道路， 洞庭路、洪泽路 路 性较大，不宜设置大型交通吸引点，限制 疏解交通功能极强，以通过性交通为 沿线用地开口 主
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Ⅱ级 组织和集聚城市公共设施的主要通道、公 通过和到达交通均强，大部分道路临 南京路、大沽南 共设施布局沿道路呈条块状展开，街道活 近中心区，车速相对较慢；大中运量 路、卫津路等， 动较活跃，往往已有一定积淀，是组织城 公交走廊 市记忆、认识城市的脉络；滨河道路 次干 Ⅰ级 不宜设置大型交通吸引点，限制沿线地块 与主干路Ⅰ级直接衔接，道路贯通性 路 开口 较强，通过性交通为主 海河东、西路 三环十四射中的 主干路网
Ⅱ级 组织城市居住区级配套公建的主要道路， 通过和到达交通均强， 公共设施布局沿道路呈条块状展开，街道 活动较活跃 支路 支路 组织居住区以下等级配套公建的主要道 路，不可设置大型交通吸引点 居住区集散性慢速交通
（2） 各类型道路沿线用地协调规划
道路体系运营质量与各道路沿线用地开发情况密切相关。 在实现道路功能分 类的基础上，有必要对各类型道路沿线的适建、限建、禁建业态进行细致梳理， 促进道路与沿线用地的协调发展。 在各类型用地中， 容易引起交通问题的公共设施用地应当受到首要关注， 市 区级公共设施如大型超市、医院、商业街（区） 、商务金融，居住区配套设施如 中小学、菜市场等均在其列。公共设施所处区位及开发条件不同，其交通特性也 将有所不同，如市级（机动化）商业街多为奢侈品销售类、传统型大型商业的同 类项集聚区，顾客购物出行频次相对较低、其到达方式以机动化交通方式为主、 非机动车方式比例较低、公交集疏运需求较高；而区级（机动化）商业街则零售 业态较为多样化（常常同时包括奢侈品、生活便利品销售类，并常与居住区级配 套商服设施混杂设置） 、街道活动较为丰富、沿线交通集散较为频繁、机动车与 非机动车的停车需求均较大且往往静态交通秩序较为混乱等。 对道路沿线各类型 用地的合理控制基于对它们交通特性的正确认知， 所以应当在对上述公共设施进 行深入调查分析的基础上，方可确定各类型道路沿线各类业态布局控制要素，包 括沿线地块适建、限建用地性质、开发规模、地块进深要求、出入口设置条件、 停车设施建设要求等。
（3） 道路空间规划设计
对各类型道路的街道空间进行系统规划设计也是道路功能分类规划的必要 内容之一。在现行规范标准中，对街道空间的划分意见基本仅限于道路横断面形
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式的选取上，且其选取以机动车、非机动车的数量规模、以及两者的冲突与干扰 关系为唯一原则，功能主义色彩较浓，容易导致道路空间资源分配不当，使用效 率有待提高。 实践证明， 在大空间环境中， 尤其在承载着多样化的活动和街面元素的宽阔 红线空间内，各类型主体功能空间的模糊界定，容易导致秩序混乱。我们不能指 望一两条交通标线去约束和界定各类型交通流的活动边界，事实上，即便我们采 用了一些物理分隔措施，比如交通栏杆和花池，使用效果也未必尽如人意（如下 图） 。
相关研究表明，一个成功的街道空间（而不仅仅是红线内空间）使用案例必 须具有清晰的功能边界和多样化的活动，且各类型活动能够各得其所（其基本条 件是各行其道、路权平等且安全隔离；彼此空间不被侵占） 。基于此，笔者认为， 以下措施将是必不可少的： 鼓励临街面的使用－有利于维持街道安全，形成自律性街道治安环境； 多块板断面—有利于形成规则交通流、改善街面秩序、提高通行效率、美化 街道景观和营造活力空间； 合理围挡—足以产生空间围合和阻隔效果的物理围挡， 既可引导行人理性过 街，又能够避免机动车对慢行通道的侵占； 加宽人行道—不仅仅是为了通行，还为了预留绿化、街道家具、自行车停放 带和交往空间； 遮蔽设施—尤其在严寒酷暑的气候环境里， 绿化遮蔽被证明为简单易行的慢 行交通服务措施； 交通设计—使通行空间内的路口渠化、路段掉头、支路进出、地块出入口、 信号灯、行人过街、中途站及出租车候客点位置及选址、分隔设施、街道家具、 停放地点等均有严格限定。 在上述措施基础上， 可进一步提出各类型道路的道路工程控制要素， 包括设
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计车速、道路断面形式、人行道及自行车道宽度、分隔带形式、路侧停放车辆的 管制要求、过街设施形式等，此不赘述。
4 结语
道路功能分类规划是涉及用地布局、 交通规划与设计、 城市设计、 城市人文、 社会心理等多专业、多领域的系统工程，多年来相关学说与实践方兴未艾。笔者 结合项目经历，对道路功能规划的内涵、方法和内容提出了一些不成熟的见解， 供业内同行拍砖。
参考文献
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作者简介： 丘银英（1978—），女，硕士，天津市城市规划设计研究院道路交通规划研究所，注册规 划师。 李乐园（1982—），男，硕士，天津市城市规划设计研究院道路交通规划研究所，助理工 程师。 路 启（1982—），男，硕士，天津市城市规划设计研究院道路交通规划研究所，助理工 程师。 朱海明（1980—），男，硕士，天津市城市规划设计研究院道路交通规划研究所，助理工 程师。
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