关于完善森林生态补偿机制的几点建议

关于完善森林生态补偿机制的几点建议
【摘要】在森林生态效益环境状况逐渐恶化的今天，建立和完善有效的森林生态效益补偿机制成为当务之急。

本文就如何完善森林生态补偿机制提出了几点建议。

【关键词】森林生态补偿机制；补偿；法规制度
生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。

主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域，是一项具有经济激励作用、与“污染者付费”原则并存、基于“受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。

1.扩大补偿主体、拓宽融资渠道
根据我国《森林法》和《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》的有关规定，目前我国所实行的生态补偿，资金大多数来自国家财政，再由地方财政配套负担一部分。

通过财政拨款来扶持生态林的建设与维护，固然可以起到很好的促进作用，但是国家和地方财政资金也十分有限，一旦政府财政状况不好，承诺的资金就得不到保障，林业基金就很有可能被搁浅。

同时，补偿需要的资金数额大，单单依靠政府则会因政府投入资金数额有限而导致补偿标准偏低或补偿不能及时兑现，达不到补偿的目的，不能反映生态效益应有的价值，损害了经营者的利益。

此外，在政策的执行过程中，森林生态补偿金基本上演变成了林业部门、林场、保护站等林业职工
人员工资和日常运行开支的主要资金渠道，林农最后得到的补偿金可能只是其中的小部分，这也极大地挫伤了当地群众保护森林生态环境的积极性，直接影响到森林资源保护的效果。

因此，我们认为应该采取灵活多样的补偿措施，除了加大财政支付力度，还应通过其它方式扩大补偿主体，拓宽融资渠道。

主要有以下几种方式：
（1）加大财政支付力度。

森林生态效益是一种公益效益，属于公共产品。

长远来看，森林生态效益补偿问题必须通过政府行为来实现基础保障和宏观调控。

然而仅仅依靠当前从财政中划拨出部分资金作为林业基金不能满足补偿的需要，应该设立“森林生态补偿税”，向受益人和产生负外部性的企业、法人、其他组织和个人征收，用以补偿生产森林生态效益所耗费的成本，维持生态产品的再生产，以实现效益最大化。

（2）设立受益部门补偿基金。

可以由环保部门牵头建立“森林建设补偿基金”，从育林基金、征占林地费等收费中提取一部分用于建立补偿基金。

也可考虑从森林公园和风景名胜区门票收入中按照一定比例提取生态补偿基金。

（3）应用bot融资模式筹集森林生态效益补偿资金。

bot的实质是政府将本该由财政投资、公营机构承担建设和经营的公共基础设施项目，通过授权方式特许给外商或私营机构来投资建设和经营。

这样可以在减轻政府负担和扩大外资企业的自主经营权及投资建设规模基础上充分利用公司的资金、技术支持和积极性，降低建设
成本，提高项目建设效率。

而且利用bot模式进行森林生态效益补偿资金项目建设，不同于完全的商业化或私有化，政府对生态效益补偿资金项目建设仍掌握战略控制权，待特许期满后，整个森林生态效益补偿资金项目将移交政府所有。

（4）接受捐助。

社会捐助可以为环保人士提供表达心愿的途径，也开辟了环保建设资金来源渠道。

基金的来源主要是接受国际组织、外国政府、单位、个人的捐助或援助。

环保ngo组织的发展也为社会捐助环保资金提供了保障。

2.建立科学的核算体系，引入市场机制
我国现行的森林生态补偿采用一刀切的形式，没有根据实际情况确定合理的补偿标准体系和价值核算体系。

不同的树种，不同的林区所耗费的抚育成本也不同，不同地区的群众的发展机会损失也不同。

这些都应当纳入补偿标准的考虑范围。

因此，我们认为确定森林生态补偿标准应该核算好森林的生态价值，将其生态效益合理量化，而不应单纯地考虑政府财政的承受能力。

成本核算包括公共建设资金、劳务投入、风险投入以及为保证生态体系稳定失去商品经营机会的损失。

这应当是补偿标准的底线，也是对林农利益的最低保障，若补偿低于这个标准，则是对林农利益的剥夺。

对森林生态效益成本和价值的量化只能构成补偿的最低标准，补偿标准的确定还应当在此基础上由交易双方进行博弈与协商。

“积极引入市场机制，通过市场的参与来弥补政府补偿管理成本高，速度效率低的弊端，并依托市场法则来规范市场行为，将生
态服务功能或森林生态效益打包推入市场。

因为市场补偿机制具有补偿方式灵活、管理和运行成本较低、适用范围广泛等特点，可以通过其实现森林生态效益补偿。

”这样，在保证最低补偿标准基础上，实现生林生态效益的自主经营，从而更有效的落实补偿政策，促进环境保护的协调发展。

3.完善补偿机制
当前主要是资金补偿，应该补偿方式多样化，拓展到技术，发展机会补偿等。

森林作为林区农户的生活空间和场所，是林农家庭经济的主要收入来源，他们对森林具有高度的依赖性。

同时，林业也是当地政府财政收入的主要来源。

进行森林保护后，不但直接减少了林农的收入，而且会影响当地林业相关产业的发展，减少了林农的间接收入。

所以实施森林生态补偿应该充分考虑当地群众的需求，通过优惠政策帮助其改变经济结构、经济增长方式，并积极寻求森林多效综合利用途径，实现经济、社会、生态效益的最佳结合。

建立造血型补偿机制是对现有生态补偿机制的完善和补充。

造血型补偿是指政府或补偿者运用项目支持的形式，将补偿资金转化为技术项目安排到被补偿方（地区），帮助生态保护区群众建立替代产业，或者对无污染产业的上马给以补助以发展生态经济产业。

建立造血型生态补偿机制的关键是为提供生态屏障的欠发达地区构
筑一个发展平台和空间，为其提供发展机会，激活其发展潜力，从而调动全社会参与生态建设的积极性，走生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。

我们认为可以采用以下几种方法，探索“造血型”补偿机制：（1）可以制定相应的政策法规和保障措施，允许源头保护区和生态脆弱区招商引资和异地发展，调整经济产业结构，促进经济发展，并以发展所取得的利税返回，支持这些地区的生态保护和建设工作。

（2）通过技术援助，虽然不直接投入资金，通过技术的提高，从而提高当地居民的谋生手段达到改善生活的目的。

技术援助可以包括技术支持和农经教育，增强林农致富的本领。

（3）基础设施援助，为这些地区填补基础设施，丰富其业余生活，提高偶啊生活质量，激励其保护森林生太效益。

这将有利于调动生态保护重点地区发展经济的积极性，增加财政收入，形成生态保护和建设投入自我积累、自我发展的“造血”机制；通过发展促进保护，依赖保护促进发展，实现经济发展和生态保护的“双赢”。

4.法规制度相对滞后，应加快立法进程
我国目前关于森林生态效益补偿没有专门的立法，现行包含“生态效益补偿”原则性条文的法律法规也主要是上世纪80年代出台的《森林法》《草原法》《渔业法》等。

生态补偿的法制化进程起步晚，这样就注定关于森林的生态补偿制度的确立相应“迟到”。

《森林法》中明确的确定了森林生态补偿的原则，但是这一条文过于原则性和概括性，并且该法确立森林补偿制度后迟迟没有相关配套规定出台。

这也使得我国在很长一段时间内在森林生态补偿方面有规定，但无可实际操作的依据的情况。

随着立法进程的推进，在《森
林法实施条例》出台之后，关于森林生态补偿的内容才渐渐有了增加。

另一方面，从《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》第四条、第二条中不难发现，我国现阶段的“森林生态补偿”仍然还是一种财政补贴的形式，而不是真正意义上的“补偿”。

法律本身的特征就决定了它不能朝令夕改，具有高度的权威性和指导性。

这些特点都避免了政策指导和原则指导的较大随意性。

加快建设整个森林生态补偿制度从上到下的连续、贯通，避免现在各自为政、操作管理混乱等现象。

另一个方面，环保评价作为一个工程和规划开始的先决程序对环境保护起到了一定的积极作用。

在此，笔者也建议将森林生态补偿融入到对森林的开发和规划之中，这既有利于环保制度之间的衔接和配合，也有利于相关部门成系统的管理。

5.结束语
总之，森林生态效益补偿机制的建立对改善人民生存环境，提高人民生活质量有重要作用。

对促进我国环境资源的改善，生态环境水平的提高发挥着越来越重要的作用，符合我国的可持续发展战略。

此外，实行森林生态效益补偿机制，为我国林业生态环境建设提供了强有力的政策保障和资金支持，为实现森林生态环境的保护和林区经济的发展注入了新的动力。

实行森林生态效益补偿，不仅仅是为森林资源的保护管理提供资金来源，实质是对森林生态效益价值的承认，是从根本上解决林业发展的动力和机制问题。

巩固和完善森林生态效益补偿机制是利国利民的一件大事，任重道远。