我国非政府组织面临的困境

我国非政府组织面临的困境我国在20世纪以前,尽管在商业和运输业很早就有自主的行业协会,但它们并不是现代意义上的非政府组织,而是传统意义上的帮会。

20世纪80年代以来,随着社会进入转型期,中国的社会生活发生了许多引人瞩目的变化,其中之一就是出现了众多的非政府、非营利性质的社团组织。

但是由于起步较晚以及长期以来受计划经济的影响，我国非政府组织的发展至今仍面临很多困境，总结起来有以下几点：（一）非政府组织独立性不足政府和非政府组织行政关系错位，合作有余，分工不足，从属有余，自立不足。

首先，政府对非政府组织领导而非指导。

现实中，非政府组织的人事任免、目标方案的确立乃至工作的安排中有很多都是受政府有关部门的领导，政府的行政权力渗透到非政府组织的各个领域；其次,非政府组织参与公共管理是执行而非决策。

非政府组织本应是政府与社会的桥梁纽带,反映民意,影响政策,但实际上我国非政府组织仅限于提供公共服务，无法介入政府行政的咨询决策,以执行性参与为主；最后,政府与非政府组织在组织结构上经常出现重叠现象。

（二）对非政府组织监管的法律体系不健全,法制化程度低虽然总的来说,我国非政府组织管理法律体系的建设已取得可喜的成就,但是法制化建设任务仍十分艰巨。

这表现在,一方面,立法工作滞后于非政府组织的发展, 有关非政府组织的法规还不完善。

比如实体法、单行法、立法内容存在缺失。

另一方面,我国非政府组织立法的层次和质量不高,一些具有法律效力的条例的内容侧重于登记程序,不仅与其它法规衔接性差,而且在具体问题上缺乏可操作性。

更为重要的是,我们还没有真正完整的非政府组织监管的法律文本,有关的非政府组织登记管理条例都称不上是完整的非政府组织法。

这些情况说明,我国非政府组织监督管理的法制化程度还相当低,跟发达国家严密的非政府组织法律体系相比,差距还相当远。

（三）非政府组织的商业化经营目前，我国很多本来以公益为目的的非政府组织，像医院、学校等，由于资金的短缺或者营利动机的驱使，以从事商业活动的方式赚取大量利润，将太多的注意力放在了营利活动上，从而与商业化企业的界限日益模糊，忽视、甚至损害了公共福利和社会效益，潜移默化的改变了这些组织的性质。

（四）非政府组织之间的竞争不足非政府组织虽然不以营利为目的,但仍然需要竞争,以激发组织的创造力,提提高管理和服务水平。

但在我国,政府一直以来都反对非政府组织之间的竞争。

政府经常合并一些宗旨、业务范围相同或相似的非政府组织。

《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》也都明文规定:在同一行政区域内,已有业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位,没有必要成立的,对于社会团体和民办非企业单位的申请不予批准。

政府的目的是为了控制非政府组织的数量,便于管理,但结果弊大于利。

（五）非政府组织的自我生存与发展能力薄弱。

尽管近年来我国非政府组织的数量保持了较快增长，但非政府组织的注销、撤销和取缔率也很高。

这表明非政府组织的自我生存与发展的能力还相当薄弱。

目前我国非政府组织筹资能力弱、渠道少，普遍面临经费匮乏的问题；从业人员多为兼职，负责人多由离退休人员担任，人员总体素质不高；管理和服务理念滞后，工作技巧和能力亟待提高。

我国非政府组织发展的对策设计（一）理念建构1、服务理念。

作为政府组织，应当将政府的工作重心由“权力”转向“责任”，由“管制”转向“服务”。

对于自己不该管，也管不好的事，应当下放给市场或者非政府组织。

政府应为非政府组织的发展创造良好的空间。

非政府组织也应当加强服务理念。

很多非政府组织所承担的职能都是与人民利益息息相关的，具有利他的性质。

但是长期以来受计划经济的影响，以及受营利动机的趋势，很多非政府组织要么就官僚作风十足，高高在上，要么就单纯追求盈利的目的，忘记了其存在的根本目的。

因此，应当在这些部门中依靠强调组织使命、信念，增强组织人员的为人民服务的精神，培养和强化职业道德。

2、民主理念我国现阶段，在市场经济发展的同时，社会主义民主理念也得到了相应的发展，但是由于我国社会传统政治文化的深厚沉积，这种发展仍然是不充分的，公民在参与社会管理时的主动性、积极性仍有待于提高。

非政府组织的发展从根本上说应建立在高度发达的公民社会的基础之上。

因此当前，必须积极培育公民社会，发挥市场经济在作为公民社会的内生主导动力的作用，培育独立自主的市场主体、平等互惠的契约关系和自由独立的个性意识，增强社会中的民主氛围，为非政府组织的发展创造良好的土壤。

（二）制度建构1、加强政府扶持（1）政府对非政府组织应重新定位在我国现阶段，非政府组织在各方面都很容易受到来自政府的控制，独立性缺乏，具有很强的官办色彩。

非政府组织常常作为政府机构的附属物而存在。

如若这一前提不改变，非政府组织将得不到实质意义的发展。

随着我国社会主义民主制度的逐步建立和完善，国家与社会的关系也在不断改善，“国家—民众”的二元结构也在被“国家—公民社会—民众”的三层结构取代。

我国政府要在这一变化中赢得主动，就必须改变对非政府组织的定位：非政府组织不应是接受机构精简人员的和离退休人员的场所，而是承接政府部门社会职能的组织；非政府组织不应是政府职能转变形式的工具，而是公民社会最活跃的公共部门；非政府组织不是在与政府争权，而是在帮助政府管理社会。

（2）加强政府资金支持充足的资金是非政府组织存在和发展的基本因素。

因此通过财政手段扶持非政府组织发展是较为有效的途径，要尽快建立政府对非政府组织的资助机制，将这块经费列入政府预算。

资金支持应采取多样化的形式，例如可以将一部分原来由政府承担，但是非政府组织也有能力承担的职能以“ 政府采购”的形式，支付一定费用由非政府组织承担；或者可以考虑划拨一部分经费，与非政府组织合作，解决非政府组织缺乏资金的问题。

2、完善相关法律制度首先,加强立法工作。

针对立法工作滞后于非政府组织的发展、在许多方面无法可依的状况，建立完善的法律框架是当前的首要任务。

解决非政府组织单行法缺失、“一法统揽”的问题，为不同的组织制定不同的法规；与此同时制定一部统一的《非政府组织法》，在这部法律中，应该对非政府组织进行合理分类,应该按照符合我国属于大陆法系的实际情况,把以人为集合的称为社团,而以资金为集合的称为财团,对社团和财团采取不同的监督管理方式；第二,强化法律追惩制度,弱化行政预防,使行政部门以法律为准绳,依法管理；第三,建立统一的职业资格审批制度,从法律上明确各类非政府组织的设立条件和标准,并且要具有可操作性；第四,制定相关行政诉讼法、复议法和程序法,完善对政府非法干预的诉讼途径,为维护非政府组织的合法权益提供相关法律救济。

3、健全监督制度首先，改进政府监督体制,使监管体制合理化。

改进政府监督体制主要体现在二个方面:一是变革政府管理重审批,轻监管的模式为轻审批,重监管的模式。

有关非政府组织的法律法规对非政府组织的成立提出了人数和资金的要求,导致社会中存在大量未经注册但从事活动的非政府组织,这一部分组织未纳入政府监督管理范围,从而易导致诚信缺失。

因此,政府监督管理模式应变为轻审批,重监管模式,加强政府监管职能；二是建立完善的监督体系，加强监督工作落实。

在过去的监督工作中，由于第三部门具有产出和服务难以测量，利益相关者具有多样性等特点，政府对非政府组织的监督往往存在缺位现象，政府往往只是对非政府组织进行“年检”，日常工作则放任自流。

基于此，当前一方面应该建立一个以民政部门为主体，业务主管部门、媒体、公众和独立评估机构为辅助的监督和评估体系，以强化非政府组织的公共责任机制；另一方面，应当加强对其日常工作的监督。

一则要加强非政府组织的信息公开，便于公众和舆论对非政府组织的监督，二则政府应逐步建立科学、公正、权威的非政府组织诚信评估指标体系，并通过诚信评估机构对非政府组织是否保持非营利性和公益性，是否在登记注册的业务范围内活动，是否具有合法性等进行评估，并对那些诚实守信的非政府组织给予表彰，对那些失信的非政府组织给予批评和曝光，以促进非政府组织间的良性竞争，便于非政府组织更好的发展。

其次，加强非政府组织的问责制建设。

根据发达国家的经验,建立非政府组织的问责机制是加强对非政府组织监督管理的有效途径之。

所谓问责指个人或组织对其使用的资源流向及其效用的交待。

不仅包括非政府组织内部的自律，以及媒体、公众等社会力量的监督,还包括来自政府规范的问责。

政府是非政府组织重要的监督主体之一。

以往我国非政府组织的问责交代方式仅限于年检,但由于相关法规对非政府组织的年检的可操作性没有立法规定,使其在实际中成为例行公事,填写表格后上交就了事。

而且对于违反年检制度的非政府组织的法律责任和处罚也未作明确规定,唯一的年检制度也作用甚微。

因此，应该加强政府对非政府组织的日常监督,重点放在非政府组织的日常运作是否违规上,变监督为服务,使非政府组织主动接受政府的监督。

（三）内部管理机制建构非政府组织要加强自身管理,提高资源动员能力、活动能力及发展与创新能力，以卓有成效的工作使服务对象受益，获取政府与公众的认可与支持,才能不断推动自身的发展与壮大。

具体来看,有以下几个方面需要改进：1、解决资金不足的难题。

必须建立多渠道的资金来源，广开财源，不断扩大信息来源，努力争取各种形式的资助，学会宣传自己，申请项目。

在开展公益活动的同时开展与自身业务相符并不以营利为目的的合法经营活动，提高经营性收入比例,努力做到自力更生。

2、解决人才问题。

需要大胆创新,在尽可能的范围内提高专职人员的报酬水平,吸收优秀人才,注重吸收高素质的志愿者来弥补人力资源的不足。

加强员工培训和组织能力的建设,积极探索开展国际国内的各项合作，通过培训、访问、交流等种种形式开拓视野,努力学习和借鉴国外发展的理论及其经验。

3、改进财务管理与规制。

财务的有效管理和规制，是消解社团内部人员腐败，以致组织失灵的基础。

在这方面主要应注意：一是要加强盈余分配约束，组织的盈利和剩余不能在领导层和管理层分配；二是加强支出比例约束，用于行政的开支和募集资金的成本的总和与每年总支出的比例必须保持在一定的限度以内；三是加强账目公开规制，账目公开既要面向监督机构，又要面向公众。