烟草行政处罚案卷存在的问题及解决对策

浅议烟草行政处罚案卷存在的问题及解决对策[摘要]行政处罚案卷是烟草专卖行政执法过程中的重要文书，也是衡量办案机关和执法人员法律素质高低的客观依据。

现阶段的烟草专卖执法逐步走向规范，提高烟草专卖行政机关依法行政的水平，规范日常执法行为，确保烟草专卖行政处罚达到“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法”是各级烟草专卖局行政执法的总体要求。

笔者通过参加这次全市烟草专卖行政处罚案卷评查活动，发现目前存在一些问题。

通过分析这些问题，以求对烟草行政处罚案卷的规范化进行探讨，通过各级烟草专卖管理部门的规范案卷管理，提高烟草专卖行政处罚案件质量和依法行政水平，避免引发行政诉讼和行政复议等法律风险。

[关键词]烟草行政处罚案卷问题解决对策依法行政是社会由人治向法治状态发展的历史必然趋势，是现代社会向民主和法制国家发展的必然结果，是当今法治国家政府行使权力所普遍奉行的基本原则。

烟草专卖管理部门是管理卷烟市场的行政机关，专卖管理工作也要与时俱进、开拓创新，不断转变观念、提高认识，真正建立一支业务精、作风硬、形象好、完全适应形势需要的专卖管理队伍，切切实实维护国家利益、维护消费者利益。

随着我国法律体系的不断健全，烟草专卖行政处罚案卷的规范是各级烟草专卖管理部门义不容辞的任务，这样才能真正做到依法行政，为此笔者结合专卖工作作一下分析和思考。

一、烟草专卖行政处罚案卷中易出现的问题及分析：（一）法律法规的适用方面。

1、当事人的违法行为违反的法律法规规定的条款引用不具体或引用错误，案由出现错误。

例如对“未在当地烟草批发企业进货、销售非法生产的烟草专卖品”认定为“违规经营”；2、做出行政处罚所依据的法律法规规定的条款引用不具体、不明确，甚至引用错误；3、做出处罚的种类不清，罚款的额度不确定，在处罚文字叙述中较为笼统，仅仅简单地表述为“根据《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》之规定，现决定作出罚款处罚”。

（二）处罚程序方面。

1、运用程序错误。

《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。

”第三十六条“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。

”这两条对一般程序和简易程序进行了界定，但是有些单位应该用一般程序的案件却用了简易程序；2、缺少内部审批程序。

《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政执法机关的负责人应当集体讨论决定”，但是有些单位还没有建立集体评审制度，有的虽然建立了，但案件讨论记录过于简单化，不能反映讨论的过程和与会人员的真实意见；3、案件办理程序倒置。

有些单位在适用一般程序实施行政处罚时，应当履行内部立案审批手续而没有履行，而是当作简易程序那样由执法人员现场先行调查，再补办立案审批手续，显然不当；4、告知程序履行不完善。

《烟草专卖行政处罚程序规定》第三十四条明确规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人给予行政处罚的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。

但有些烟草执法部门只是送达了行政处罚事先告知书、行政处罚决定书，但是没有告知当事人的权利。

5、滥用自由裁量权。

行政处罚应坚持教育为主，处罚为辅，在考虑合法性的同时，没有体现适当性。

如《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》第六十二条对当事人的违法行为“没收违法所得，处以违法销售总额20%以上、50%以下的罚款，并将非法销售的烟草专卖品公开销毁。

”若把握不准，则可能在实施行政处罚时出现畸重畸轻现象。

因此，各级执法部门在处理具体违法案件时，应根据当事人违法行为情节的轻重、主观恶性、危害后果等情况，正确使用好自由裁量权。

《中华人民共和国行政处罚法》规定了几种从轻、减轻和不予行政处罚的情况，各部门的相关法律依据也有一些规定，当行政执法机关在适用这些规定的时候，应当尽可能取得相关方面的证据并加以说明，这是行政执法机关合理运用自由裁量权的重要依据。

6、综合运用证据的能力欠缺。

有些部门对行政处罚所获取的证据，还仅局限于当事人陈述、询问笔录这样一类单一的证据类型，对证明力较强的原始证据、直接证据的收集、适用还缺乏应有的认识，对于其他种类的证据，如视听资料、现场勘验、检查笔录等强有力的证据，尚不能完全掌握其运用规律，这样，就使整个行政处罚行为从证据角度看显得单薄，在行政诉讼、行政复议中会导致烟草部门处于被动。

（三）法律文书运用方面。

1、缺少必要的行政处罚法律文书，比如对销售非法生产烟草专卖制品的案件中对假冒卷烟的鉴定报告，许多单位的案卷中缺少备考表；2、行政处罚法律文书中只有行政执法机关公章而没有机关名称；3、运用法律文书陈旧、落后，与现行法律衔接不够；4、交代诉权的途径和期限不具体、不准确，特别是行政处罚决定书里面的诉讼时效和诉讼法院不准确。

5、送达文书不规范。

主要反映在送达回证的编号上面，一个案件的几个送达回证只有一个编号；6、文书书写不规范、内容不当。

现场（检查）勘验笔录是烟草专卖执法人员全面记录发案现场及相关场所的勘验、检查情况，以及依法对与案件有关的场所、物品等，通过自己的感官感觉进行观察、检验、搜集、提取证据等事项的证据性文书。

但是在制作现场（检查）勘验笔录除文字记录外，缺少绘图、拍照、录像、录音等，制作时必须按照文书格式要求进行填写。

在制作文书的主要部分时，应按照检查过程对检查内容、方法、结果等记录下来，不能加以任何主观判断性的语句或对涉案物品过早的提出结论，以求客观、真实。

笔录填好后，应被检查人阅读或者向其宣读，由其签字或盖章，检查人员也应在文书上签字并填写执法证件号码；遇到被检查人拒绝到场或者拒绝签字的，应在笔录中注明；如有见证人的，要求其签字或盖章。

有的执法机关使用圆珠笔作询问笔录，行政处罚决定书填写部分用圆珠笔，有些文书任意添加、涂改，很不严肃。

（四）执法人员执法方面。

1、案卷中体现具体执法人员不足两人，甚至没有填写；2、执法人员为两人的，执法人员签字为一个人代写，违法代签现象偶有显示；3、没有体现执法人员的执法证件号，有些人员不是执法人员，但是出现在承办人中间。

（五）案卷归档方面。

1、卷内材料排列顺序有误；2、卷内材料没有页码；3、缺少罚没物质收据，无法结案订卷；4、案卷不装订，随意存放；5、不及时归档现象；6、案卷装订没有严格按照档案装订办法装订。

二、解决烟草专卖行政处罚案卷存在问题的途径及办法。

上述问题，客观反映了我们烟草专卖管理部门的行政执法人员在法律素养、文字水平、办案能力、工作责任心等方面尚存在不足，我们如不及时改进，将会制约烟草专卖行政执法水平的提高，甚至有可能引起行政复议被撤销或行政诉讼败诉的发生，我们应采取一定措施。

认真贯彻执行烟草专卖法律、法规，深化烟草专卖管理，规范行政执法行为，规范烟草行政处罚案卷，更好地体现烟草专卖为经济发展服务，为维护国家利益、维护消费者利益的目的，笔者认为，应从以下方面加以提高。

（一）加强领导，提高认识。

通过对案卷质量的认真分析，我们要统一思想认识，特别是各级烟草专卖管理部门的领导的认识，克服盲目乐观情绪，主管领导要高度重视，切实担负起行政执法责任制第一责任人责任，努力加强本单位法制机构建设，按照国家局的要求，配强配齐法制科人员和烟草专卖执法工作人员，结合工作实际，采取有效、可行的措施尽快加以整改。

（二）加强培训，提高素质。

目前基层执法人员的业务培训，既有当地人民政府法制部门组织的，又有上级主管部门和烟草行业培训基地举办的。

培训教材不统一，授课口径不一样，造成文书的使用不尽相同，达不到执法培训的应有效果。

因此，必须遵照国家局《烟草专卖行政处罚程序规定》（3号令）和执法实践的要求，编写一套适合我市实际情况的统一执法培训教材。

统一对专卖执法人员培训和重点培养法律学术带头人。

调查中了解到，办案文书质量较高的单位，都有一个或几个熟悉专卖执法，具有法律基本理论，努力钻研行政执法工作的学术骨干人员。

这些人能经常运用法律基本原理解决一些执法中的疑难问题, 解答执法人员的咨询，在提高单位的执法水平中起到了很好的骨干作用。

各级执法机关在加强对执法人员培训的同时，应注意培养执法学术带头人。

我们在培训时，首先领导干部要带头学法。

领导干部法制观念的强弱和法律素质的高低直接影响到依法行政的水平。

因此各级烟草专卖管理部门的主要领导，尤其是主管法制工作的领导要带头学习《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《国家赔偿法》、《中华人民共和国行政复议法>等重要综合法律知识和《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》等专业性法律、法规和规章；其次，提高执法人员素质。

市局法制科要制定培训计划对全市系统内所有行政执法人员进行全面培训，把规范执法行为的法律、法规、规章作为培训重点，培训结束要进行严格的考试，成绩不合格者要吊扣行政执法证件、清理出执法岗位。

各级烟草专卖管理部门也要按照《中华人民共和国行政处罚法》和相关法规和规章的要求，对行政执法人员实行岗前培训和定期轮训，坚持集中培训学习与分散自学相结合，业务法律知识学习与综合法律知识学习相结合，并将执法人员培训、学习情况作为年终评定考核档次的重要依据。

要通过组织培训和学习，使全体行政执法人员掌握基本法律知识，自觉地严格依照法定职责和法定程序开展行政执法活动。

（三）规范执法，依法办事。

相对于行政主体而言，行政相对人显然是弱势群体，为了保证行政执法的公正性就必须严格按照程序来执法。

只有这样，才能切实防止执法过程中个人专断和非公正的现象，特别是在烟草系统目前部分执法人员认识不到程序在执法中的重要性的情况下更是如此。

因此，我们应该要求烟草执法人员严格按照法定程序执法，树立程序观念。

同时要规范使用行政处罚法律文书，统一和完善办案文书格式，烟草专卖执法部门现使用的办案文书中个别文书与《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政许可法》等行政执法基本法律的规定不符。

应尽快组织专业人员制作一套既符合法律要求，又适合烟草专卖行政执法特点的统一格式的办案文书，便于操作和使用。

对已经制定符合行政处罚法要求的法律文书要坚持正确使用，对不适应现实工作的陈旧的法律文书，要按照国家局、省局已下发的行政处罚文书样本，结合工作实际正确运用。

要严格执行行政处罚监督、行政处罚责任追究和罚缴分离等有关规定，对在执法中有过错的人员，要依法给予行政处分，素质低下，执法犯法的人员要立即清除执法队伍。