区镇合一背景下权力运行的三个困境_以江苏吕四港镇为例
乡镇行政管理中存在的问题和对策(定稿)
乡镇行政管理工作中存在的问题和对策提纲一、摘要二、关键词三、引言四、正文(一)乡镇行政管理体制改革的背景(二)乡镇行政管理体制的现状(三)乡镇行政管理体制存在的主要弊端及其原因(四)乡镇行政管理体制改革的具体措施五、结语六、参考文献【内容摘要】：随着农村经济社会的发展和各项改革的深入，特别是农村税费改革以及新农村建设工程实施，我国农村经济社会文化生活发生了深刻变化，使得乡镇政权,组织面临着许多新的情况和弊端。
对乡镇政权组织、领导班子、党员干部的执政能力和服务水平等都提出了严峻的考验和挑战。
本文针对当前乡镇行政管理体制方面的弊端以及采用的改革措施作了初步的分析。
【关键词】：乡镇政府行政体制改革政府职能随着农村改革的深化，社会主义市场经济体制的逐步建立，农村经济一体化要求日益突出。
但目前我国实行的条块分割、相互封闭的乡(镇)村管理体制，客观上制约了农村大市场的统一管理和规划，人为地阻碍了区域之间、乡镇之间、村与村之间的横向联系和紧密协作，严重影响了农村经济的协调、健康、迅速发展。
因此，探讨我国目前乡(镇)村管理体制中存在的问题，改革和完善乡(镇)村管理体制。
以适应新形势下农村经济发展的要求，具有重要的意义。
乡镇行政管理工作走出困境，不仅要依靠乡镇自身的努力，坚持依法行政，努力改善干群关系等等。
同时还应从客观方面为其创造一个良好的外部工作环境，切实改善乡镇行政管理工作中存在的一些问题。
当前，乡镇行政管理工作中出现了许多新的问题：一是权责不对等；二是政府职能庞杂、错位；三是工作体制的矛盾；四是财政紧张，负债严重；五是党政不分，政事不分；六是工作考评片面；七是干部工作不安心；八是舆论导向的失衡性。
这些问题的出现导致许多乡镇干部发出了“乡镇干部难当，农村工作难做”的感叹！上述问题的产生是由多方面因素造成的，从主观上讲是由于乡镇领导的管理水平，乡镇干部的整体素质不高，行政管理工作作风、工作方法不当。
客观上来说体制结构等相关因素也起了一定的制约作用。
南通沿海地区区镇合一管理体制改革的调研与思考
南通沿海地区区镇合一管理体制改革的调研与思考蔡惠忠;尹建勇;唐国平;黄元宰;梅华;杨晓峰;徐光明【摘要】南通沿海前沿地区重点中心镇实施区镇合一管理体制的改革,对于更好地接受沿海大中城市的经济辐射,放大卫星城市功能,实现城市空间结构转型,促进城乡统筹发展,加快城乡一体化发展进程具有十分重要的意义.文章在实地调研的基础上,介绍了其历史过程与现状,总结了已取得的经验,分析了目前仍存在的问题,进而提出了推进这项改革的有关对策和建议.【期刊名称】《南通职业大学学报》【年(卷),期】2012(026)003【总页数】6页(P6-10,37)【关键词】沿海地区;区镇合一体制;分析;对策;南通【作者】蔡惠忠;尹建勇;唐国平;黄元宰;梅华;杨晓峰;徐光明【作者单位】南通市发展和改革委员会,江苏南通226018;南通市发展和改革委员会,江苏南通226018;南通沿海开发领导小组办公室,江苏南通226018;南通市发展和改革委员会,江苏南通226018;南通沿海开发领导小组办公室,江苏南通226018;南通市发展和改革委员会,江苏南通226018;南通市发展和改革委员会,江苏南通226018;南通市发展和改革委员会,江苏南通226018;南通沿海开发领导小组办公室,江苏南通226018;南通沿海开发领导小组办公室,江苏南通226018【正文语种】中文【中图分类】D675.3区镇合一管理体制，即产业园区与乡镇之间突破行政区域的限制，通过整合归并政府职能，以减少管理层次，降低行政成本，促进区镇融合，实现功能互补，统筹发展。
但由于这种模式和体制的运行时间较短，各地也没有形成成熟统一的运行模式，因此，体制机制改革还需不断地深化与完善。
2011年，南通出台了《南通市沿海前沿地区重点中心镇实行区镇合一管理体制指导意见》（以下简称《指导意见》），旨在通过体制机制创新，加速推动南通沿海大开发的进程。
2012年2月，南通市发改委、市沿海办组织人员对市内沿海已实行合一管理体制的部分区镇及浙江湖州、江苏昆山进行了实地调研。
乡镇政府面临的困难问题及建议
乡镇政府面临的困难问题及建议乡镇政府面临的困难问题及建议丹凤县***镇党委一、乡镇工作现状一是权力小，责任大。
乡镇虽小，其职能却包罗万象，政治、经济、文化、社会、发展、教育、卫生、招商引资、计划生育、社会治安、民生等都系于一身，无所不包。
二是任务型政府特色明显。
县级80多个部门的工作最终都由乡镇政府来落实，可谓是“上边千头线，下面一针穿”，工作特点是“5+2”、“白+黑”，每年要签几十个责任状，一些主要责任在县里的工作也要让乡镇来承担，但权力归部门。
三是权责脱节型政府特色明显。
乡镇政府不出台政策，只负责贯彻和落实，省、市、县都能指挥乡镇，乡镇政府对“七站八所”的指挥有限，职能部门把管理权限收上去了，责任放下来了，造成了乡镇职能的缺位。
二，困难和问题（一）村级基础薄弱，产业发展较慢。
我镇边远的12个村基础设施薄弱，基础设施需进一步加强，尤其并镇以来，个别村的基础设施处于无人管护状态，虽已进行如财政奖补公路、安全饮水工程等大量的基础设施建设工作，但仍无法满足群众的所需，这在一定程度上制约着我镇农村各项事业的发展。
如今年的旱灾，张塬村的喷灌设施由于缺乏维护资金，不能正常发挥作用，群众怨气很大；石槽沟、南丈沟等多村的通村公路、通组公路、连户路都不能及时维修，使基础设施成为群众出行、发展生产最大瓶颈。
（二）经济底子薄，思想开放不足。
农村经济发展路子不少，但制约条件较多，如土地使用变更难度大，没有土地发展养殖业；一些家庭贫困的农民群众无力负担基础建设费用，农村信用社贷款利率较高、难度也大，导致前期投入资金困难。
部分群众思想开放不足，子女生育多，家庭经济负担加重，发展思路考虑不多，仅发展单一经济，致富渠道少，或出门打工，将生产资源白白荒废。
（三）没有自己财政，为民办事有心无力。
现在的乡镇财政靠转移支付，没有自己独立的财政，可支配的财力、时间十分有限，很大程度影响了群众工作的正常开展，导致干部有心帮群众、无力办事，无法引导群众发展经济，提高收入。
镇政府“四所合一”改革工作情况总结
镇政府“四所合一”改革工作情况总结XX年11月乡镇“四所合一”以来，我镇按上级要求开展了相应工作，现将我镇开展此项工作的情况及存在问题汇报如下：一、“四所合一”改革工作推进情况我镇认真贯彻落实自治区《关于加快推进乡镇机构改革试点工作的指导方案》文件精神，按照《港北区乡镇机构改革试点工作实施方案》开展“四所合一”改革工作，明确和强化责任，积极理顺权责关系，力争在推动乡镇管理和服务水平上有所提高。
我镇“四所合一”主要做了以下工作：整合机构职能。
采取职能整合模式，在不改变国土所机构设置形式的情况下，将村镇规划建设和环境卫生、环境保护、安全生产监管职能整合，组建规建环保安监站，作为镇所属事业单位，再由规建环保安监站与国土所组建综合职能的联合工作机构，统称国土规建环保安监站，挂综合行政执法队牌子。
优化人员配备。
镇国土规建环保安监站设站长1名，由分管副镇长兼任；设副站长4名，属联合工作机构的，分别由原镇国土所、建设站等单位的主要负责人担任，成员由原来镇国土、建设、安监、环保工作人员组成。
国土规建环保安监站由镇政府统一管理和考核，编制管理及人员身份待遇维持不变。
明确工作职责。
统一将国土规建环保安监站的主要职责明确为：宣传并贯彻执行有关国土资源、村镇规划建设和环境卫生、环境保护、安全生产的方针、政策和法律法规；协助制定并组织实施辖区内相关发展规划；协助做好国土资源、村镇规划建设和环境卫生、环境保护、安全生产管理和相关信访、纠纷、事故的调查处理工作；受委托机关的委托，开展行政检查工作；履行法律法规规定的职责和承办上级相关行政机关依法委托的业务；完成上级交办的其他工作任务。
二、“四所合一”的运行情况根据“四所合一”改革的相关要求，我镇坚持精简、统一、效能、责权一致、积极稳妥、依法行政的原则，真正把职能定位在“执行政策、发展经济、搞好服务、维护稳定、促农增收”上，从而真正成为“有所为有所不为”的最基层政府。
目前，“四所合一”也能够顺利的运行，主要做到两不误：一是国土、建设、环保、安监各自对本单位部门都能够按照上级的要求去做好业务内的工作，不因“四所合一”的成立而懈怠了中心工作。
关于乡镇政权运行情况的调查与思考
关于乡镇政权运行情况的调查与思考乡镇是我国最基层的政权组织，担负着领导、发动、组织农民群众推进改革发展，贯彻党在农村各项方针政策的历史重任。
随着我国经济和政治体制改革的进一步深化及社会主义市场经济体制的确立，党在农村的执政方式、执政内容、执政目标都发生了深刻的变化，乡镇政权在运行中遇到了许多新情况、新问题，认真探究当前基层乡镇政权运行面临的问题，切实寻求加强基层政权建设的良策，对于进一步加强党的执政能力、巩固党的执政基础，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
一、乡镇机构改革后政权运行呈现出积极态势近10年来，乡镇政权经历了1998年、2003年、2005年三次大规模的改革，所涉及的深度和广度以及带来的影响都是巨大的。
减免农业税和2005年乡镇机构改革之后，乡镇政权运转呈现出相对积极的态势，乡镇工作呈现出了“新乡镇职能、新组织机构、新岗位效能、新办事方式”的格局。
一是乡镇职能得到转变，职责权限逐步上移。
按照依法行政和落实科学发展观的要求，乡镇政府职能正在向“落实国家政策、严格依法行政，搞好市场监管，发展乡村经济、加强社会建设，提供公共服务，维护社会稳定”方面逐步转变，教育、卫生、民政、土地、保险、财政等权限逐步上收，由过去的“无所不管”变成了现在的管理兼顾服务。
二是乡镇机构得到精简，人员素质进一步提高。
通过撤并乡镇，##市18个乡镇撤并为15个乡镇和6个办事处，乡镇内设机构进一步精简。
干部队伍得到优化。
通过重新定岗、定员、定责，并采取“一人多岗”、“一岗多职”等措施，有效整合了乡镇干部资源。
改革后，乡镇领导班子成员由原来的15人减少到9人，行政编制由100多人减少到35人，班子成员平均年龄较改革前下降1.7岁，具有大专以上学历的占班子成员总数的90%以上，干部队伍的年龄、学历、知识结构进一步优化。
三是干部作风明显好转，干群关系得到改善。
改革中坚持因事设职，严格按职能核定人员编制，使“人浮于事、效率低下”等弊端逐步得到克服。
试析乡镇行政管理中存在的问题及对策
试析乡镇行政管理中存在的问题及对策摘要：在新形势下，随着农村改革的不断深入，抓好乡镇行政管理，对促进社会主义新农村建设具有十分重要的意义。
本文主要分析了今年来乡镇行政管理中存在的一些问题，并提出了相应对策。
关键词：乡镇体制改革；村民自治；行政管理随着农村改革的深化，社会主义市场经济体制的逐步建立，农村经济一体化要求日益突出。
但目前我国实行的条块分割、相互封闭的乡(镇)村管理体制，客观上制约了农村大市场的统一管理和规划，人国地阻碍了区域之间、乡镇之间、村与村之间的横向联系和紧密协作，严重影响了农村经济的协调、健康、迅速发展。
因此，探讨我国目前乡(镇)村管理体制中存在的问题，改革和完善乡(镇)村管理体制。
以适应农村经济发展的要求。
具有重要的意义。
一、我国乡镇行政管理体制的发展和存在的问题1、乡镇一级“条条”与“块块”互相分割。
政府利益与部门利益的冲突日益加剧。
条块分割的乡镇管理体制与乡镇政府行政效率的要求不相适应。
乡镇政府。
作为国家在农村最基层的一级政权．承担着管理本地区政治、经济、文化和各项事务等繁重任务。
繁重的任务客观上要求行政的高效率运转。
但由于现行条块分割的乡镇管理体制。
乡镇政权的职能受到了严重的削弱，行政管理很难实现高效运作。
2、乡镇一级政府的“事权”与“财权”严重失衡。
人民公社解体后．乡村两级组织仍然承担着旧体制遗留下来的公共服务职能。
如兴办农村教育、修建乡村公路、优待军烈属、供养五保老人、兴办农林水基础设施等等。
此外，还有落实计划生育国策、征收农业税费和“三提五统”，调整农业生产结构、发展乡镇企业和小城镇、保护生态环境、维护社会治安、调节民事纠纷、组织防洪救灾、实施移风易俗、举办民间文化娱乐活动等项工作。
乡镇一级“小政府”与“大服务”强政府”与“弱财政”长期并存的格局，造成乡镇主要领导想方设法增加乡镇财政收入，必然成为乡镇政府的第二要务。
3、乡镇一级“党政企不分”与“村民自治”之间的矛盾冲突和利益摩擦愈演愈烈。
浅析基层政府依法行政过程中存在的困难及解决对策
浅析基层政府依法行政过程中存在的困难及解决对策第一篇：浅析基层政府依法行政过程中存在的困难及解决对策浅析基层政府依法行政过程中存在的困难及解决对策【内容摘要】依法行政是依法治国的核心内容。
基层政府作为依法行政的“第一道防线”，基层群众作为最大的执法客体，其行政人员和群众法律意识及文化素质的高低，直接关系到我国依法治国进程，本文就当前基层政府依法行政存在的困难及对策作了简单的分析。
关键词】依法行政困难对策依法行政是依法治国的核心内容，也是实践“三个代表”重要思想的必然要求。
依法行政是指各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行管理活动。
它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，做到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。
身为在基层工作十多年的行政人员，根据自己的工作实践和切身体会，认为当前基层政府依法行政存在诸多困难，仔细分析存在的困难具有历史的原因，也有现实的原因和人为的原因。
1、基层政府依法行政的现状当前,由于基层群众普遍法律意识淡薄,文化素质偏低，部分基层群众对依法行政一窍不通，不懂法，不守法，也不学法，只遵循地方风俗习惯，无视法律的存在，导致执法行政工作开展困难。
特别在工业发达地区，工农矛盾纠纷突出，个别不法群众，为了个人利益，挖尽心思敲诈企业，有“打一年辛苦工还不如敲诈一笔轻松钱”的说法，若不能满足他们的心愿，就煽动群众集体闹事，煽动群众集体上访。
同时，一些基层执法人员对依法行政的理解不够透彻，实施不够习惯，多数行政手段仍停留在上世纪末。
在实施行政管理的过程中，一些人没有搞清楚依法行政与维护群众利益的关系，把依法行政与依法治民等同起来，认为依法行政的客体就是人民群众。
因此，在管理活动中，偏重于规范公民行为，而对行政机关及其工作人员的约束往往考虑不多。
整合监督资源增强监督合力吕四港公司“大监督”体系实践与思考
整合监督资源增强监督合力吕四港公司 “大监督”体系实践与思考发布时间：2021-09-27T08:06:55.797Z 来源：《当代电力文化》2021年15期作者：黄鑫[导读] 近年来，吕四港公司落实江苏公司管理体制改革的要求黄鑫江苏大唐国际吕四港发电有限责任公司；226246近年来，吕四港公司落实江苏公司管理体制改革的要求，将纪检、风控、审计以及法务的工作职能整合进纪委办，充分发挥党建管理和企业治理两大优势，让党内监督和企业管理监督深度融合，发挥各类监督资源专业特长，构建科学有效的“大监督”体系，让各类监督力量形成互补，凝聚监督合力，以增强监督效率和提高监督实效。
一、构建“大监督”体系的内在动因（一）构建“大监督”体系是适应党要管党、全面从严管党治党的客观要求党的十九大提出，要健全党和全国监督体系，特别是要构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督力量，增强监督合力。
十九届中纪委五中全会提出，要充分发挥全面从严治党的引领保障作用，不断增强监督治理效能，促进各类监督贯通融合，形成常态长效的监督合力，让群众参与到监督中来，推动监督落地，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，为“十四五”开好局提供坚强保障，以优异成绩庆祝建党100周年。
中央关于深化国有企业改革的指导意见也提出，要整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检、巡视等监督力量，建立监督工作会商机制，加强统筹，创新方式，共享资源，减少重复检查，提高监督效能。
（二）构建“大监督”体系是落实中国大唐、大唐江苏决策部署的内在需要在中国大唐2021年党风廉政建设和反腐败工作会议上，邹磊董事长旗帜鲜明提出纪委作为政治机关，要严格履行监督职责，敢于监督，善于监督，突出政治监督，强化日常监督，有效抵御风险挑战，永葆中央企业政治本真本分本色。
在大唐江苏2021年党风廉政建设和反腐败工作会议上，展学平董事长提出要加强组织人事、风险管控、业绩考核、法律事务、纪检监察等部门协同监督，把管思想、管工作、管纪律统一起来，以监督保护干部政治安全。
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政审批、行政许可等具体行政行 划》、中央编办等六部委印发的 规定，显然这些行政许可和行政
为的合法性审查。二是要求权力 《关于开展经济发达镇行政管理 处罚权下放的法律依据不是很充
运行公开透明，要求吕四港镇将 体制改革试点工作的通知》等规 分。为了走出这一尴尬境地，笔
所有的权力事项进入启东市公共 定，区镇合一在政策层面上符合 者认为方法有两个 ：一种是通过
挥法制办在镇政府依法行政方面 程度，我们认为 ：
法规、规章的规定，方可委托其
的积极作用，为吕四港镇建设法
首先，加强立法明确区镇合 他行政机关实施行政许可和行政
治型政府当好助手，把好关。加 一体制的法律地位。根据国务院 处罚，而区镇合一的权力下放属
强对镇政府在作出行政决策、行 批准的《长江三角洲地区区域规 于新事物，法律法规尚未有明确
有效化解社会矛盾，统筹协调社 管理体制在新型城镇化建设中可 进强镇扩权提供法律保障。
会关系，促进社会公平公正。
复制、可推广，亟待解决权力运
其次，权力下放采用交办方
2. 县级政府加强权力运行监管 行方面存在的一些问题。
式有法可依。权力的内容解决了，
根据指导性文件的规定，吕
1. 破解区镇合一的法律缺失 关键在于如何下放。在实践过程
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体制改革
2014.07
险，值得重视。交办，在人们的 权力的运行。作为放权、接权的 次，通过建立评估体系、实行量
心目中，多是一件或某几件事情， 县级政府、主管部门、镇级政府 化测评、强化问责追究等方式明
不涉及行政执法权，但现行法律 应该明确各自的权限，作出正确 确了镇政府的责任范围。根据《启
法规对交办事项并没有做出限制 的具体行政行为，确保下放后有 东市行政问责暂行办法》和镇政
权力网上公开透明运行系统，明 中央的部署和要求，享有部分县 省级地方政府立法，为授权方式
确执法标准和流程，便于法制监 级经济社会管理权限，在镇区范 提供法律依据，从而扫除法律上
督和社会监督。三是要求吕四港 围内履行法律、法规、规章规定 的障碍。第二种，是在权力下放
镇注重执法程序，尤其是对公民、 的县级政府及其部门的行政执法 方式上，采用“交办”的方式。
社会管理服务中心统一整合
群众生活，助推新型城镇化发展。 文 件， 将 25 个 部 门 的 518 项 事 社会管理资源，实行集中办公，
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体制改革
统 一 调 度 各 个 方 面 社 会 管 理 资 挥经济发达镇在区域经济中的辐 放的法制化，另一方面也可以确
源，通过政府主导、多方参与， 射带动作用。为了能使区镇合一 保权力运作的法制化，为全面推
体制改革
DOI:10.13636/ki.jgyxz.2014.07.011
2014.07
权赋予吕四港镇，明确其在项目、 城建、环保、治安、民生等涉及 城市建设和管理方面的行政管理 权限，依法赋予其县级经济社会 管理权限，有效解决吕四港镇责 任大、权力小、权责不对等的问 题。
二、吕四港镇权力运行的具体 实践
首先，作为下放权力的县一 全程监督。吕四港镇通过使用启
关键词 ：区镇合一 经济发
级政府应当树立“整体批复、分 东市公共权力网上公开透明运行 达镇 权力下放 法制化
步实施”的工作理念，根据乡镇 系统，所有行政权力事项全程纳
的承接能力，成熟一个、下放一 入全市法制监督和电子监察。其
个，在镇政府的内设机构以及人
政府下放给镇政府的权力容易出 实时登记、运行跟踪、结果反馈， 合一体制下的权力依法行使，合
现无人对接、不愿对接、无能力 行 政 处 罚 要 依 据 公 开 和 结 果 公 理运行，有效防止权力异化问题。
对接，以及权力运行低效的现实 开，权力运行的每个环节都有全 □作者单位 ：中共启东市委党校
困境。
面真实的记录，接受社会公众的 E:CWK
低效困境
腐败行为。首先，公开是最好的 加强国家权力机关、司法机关、
由于镇级政府的工作人员配 防腐剂，对于经济发达镇所享有 社会舆论等外部监督，在吕四港
备较少、年龄断层、能力经验不 的权力清单及权力流程向社会公 镇地区应积极探索建立公民有序
足、专业知识匮乏等问题，县级 开，阳光运行，行政审批要做到 参与的权力监督机制，确保区镇
笔者认为在目前情况下，采用第 上 级 政 府 承 接 了 各 项 财 权、 事 过加强反腐倡廉教育、提升行政
二种方法，即交办的方式比较妥 权、裁量权和处置权，如果缺乏 人员内在素质、提高规范用权的
当。
有效的监督机制，很可能会导致 能力来确保权力规范运行。除了
2. 破除区镇合一的权力运行 被下放权力的滥用、私用，滋生 行政系统的内部监督，同时还应
的镇政府必须要配备合格的执法
人员，落实执法办公场所，加强
执法人员的监督考核，规范行政
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四港镇的权力得到极大的扩充， 困境
中，吕四港镇采用了“直接授权”
使得镇政府拥有了更大的自主决
在区镇合一体制改革中，涉 或“依法委托”的方式，这在现
策权、执行权。为保证下放的权 及到权力下放，但是放权的内容、 行的法律框架下存在着合法性不
力能够得到有效运行，启东市政 程 序、 方 式 和 方 法 等 存 在 法 律 足的问题。例如，涉及行政许可
法人或其他组织作出对其不利的 职责。但是，管理权限的下放， “对于由镇政府履行的法律、法
具体行政行为时，必须以书面形 改变了原本《行政许可法》等对 规、规章规定级政府部门管理权限的规定， 门的行政管理职权，由县（市）
权和复议诉讼等行政救济权利。 打破了现有的行政法对权力的限 政府组织清理确认后向社会发布
区的合一试点，对推进新型城镇 资源，实行“两块牌子、一套班子” 调职能，服务人员由镇各职能机
化进行了有效探索和尝试。
的合一体制，同时镇级政府获得 构派驻。
部分县级经济社会管理权限。在
综合执法局代表镇政府统一
一、规范区镇合一体制下权力 实际操作中，吕四港镇政府和吕 行使行政处罚权（限制人身自由
运行的原因
受 理、“ 一 条 龙 ” 服 务， 深 化 行
○陈海燕
政审批制度改革和行政服务创
新，减少审批事项，简化办事流
程，压缩时限，提高效能。吕四
江苏省启东市通过对吕四港 吕四港镇“区镇合一”管理体制 港镇试行派驻式运行模式，中心
镇等几个经济发达镇与临近开发 改革，最大的亮点在于整合行政 提供服务平台，主要行使督办协
政管理体制的一项改革，在权力 革的程序、内容，建议江苏省在 条第 7 项的规定，由县（市）政
资源配置方面，放权是重点，有 全国率先制定出台相关的地方性 府采用交办的方式直接交给镇政
效突破了改革瓶颈和障碍，增强 法规，明确权力下放的法律依据 府行使，并向社会公布”，既满
了基层政府能力，有利于充分发 和内容，一方面可以提高权力下 足了现实需要，又规避了法律风
定，这在法律层面上，缺少相应 权力目录 ；对于由镇政府履行的
三、破解区镇合一体制下权力 的授权。对此，我们的省级立法 非法律、法规、规章规定的县级
运行的困境
机关应当依据《立法法》的规定， 政府及其部门的行政管理权，依
制定规范或作出一个相应的授权 据《地方各级人民代表大会和地
区镇合一是对经济发达镇行 决定，规范区镇合一行政体制改 方 各 级 人 民 政 府 组 织 法 》 第 61
四海洋经济开发区管委会合署办 除外）和与行政处罚权相关的行
公，统一领导镇和开发区的经济 政强制措施权、监督检查权，在
推行“区镇合一”新型管理 社会工作。在扩大管理权限方面， 镇域范围内组织开展综合执法活
体制，能够合理配置公共服务资 启东市政府通过对下放事权的梳 动。
源，加快城乡一体化发展，改善 理， 于 2012 年 专 门 出 台 指 导 性
员调整到位，并且业务工作较为
熟悉的基础上，由权力所在部门
逐步下放。其次，作为权力下放
部门要开展相应的业务培训和技
术支持，保证执法信息共享，确
保下放权力得到规范运行，对于
已经下放的权力，不得由该部门
在承接权力的镇区继续行使，一
旦发现，必须认定该项具体行政
行为属无效，坚决杜绝“明放暗
不放”的现象。第三，承接权力
1. 镇级政府搭建三大平台规
范权力运行
在规范政府行政权力运行方
面，吕四港镇主要通过搭建“便
民服务中心”、“综合执法局”、“社
会管理服务中心”三大平台，承
区镇合一背景下 权力运行的三个困境
—以江苏吕四港镇为例
接政府管理和服务的主要内容。 便民服务中心统一受理、集
中办理包括派驻机构在内的行政 许可、非行政许可审批及公共服 务事项。便民服务中心把受理权 与审批权结合，实行一个“窗口”
府及时出台制约机制 ：一是要求 授权不明或者缺乏法律依据的情 和行政处罚的权限，启东市政府
吕四港镇注重法制监督。在镇政 况。法律缺失的困境严重制约了 通过委托形式下放给吕四港镇行
府设立法制办，具有较强法律专 区镇合一改革的深化。为提高区 使，但法律规定，行政机关只能
业的人士负责日常工作，充分发 镇合一体制下的权力运行法制化 在其法定职权范围内，依照法律、
性规定，法无禁止即合法，当用 效运转。
府的有关规定确定行政问责的主
授权、委托不能满足现实需要时，
3. 破除区镇合一的权力异化 体、行政问责的程序和行政问责
放权方式采用“交办”，符合《地 困境
的对象，明确了吕四港镇政府工
方 组 织 法 》 的 规 定， 于 法 有 据。
区镇合一后的经济发达镇从 作人员的权力和责任。第三，通