波特兰的城市增长边界(UGB)解读

城市增长边界一词目前在国内很火，在官方文件上第一次出现城市增长边界应该是在2006年由建设部颁布实施的《城市规划实施编制办法》中，其中明确要求制定城市总体规划过程中，“研究中心城区空间增长边界，确定建设用地规模，划定建设用地范围”。

但对于什么是空间增长边界，如何划定增长边界，官方并没有明确的说法。

时任建设部规划司副司长的孙安军提出“城市空间增长界限，应该可以理解为城市实体空间扩展的范围，实际上是指“规划建设用地的范围”。

”（《城市规划》记者，2006（5））在实际规划操作中，城市增长边界并没有作为强制性的要求，翻阅2006年以后编制的城市总体规划，可以发现很多规划中并没有这方面的内容，或者仅以很小篇幅带过。

不过这段时间对于城市增长边界在学术领域的讨论日趋热烈，对于不同类型的城市增长边界（刚性/弹性，以北京为代表），城市增长边界的不同划定方法等均有讨论，2014年第4期国际城市规划《中外城市增长边界研究进展》（王颖，顾朝林，李晓江，2014）中有较为全面的整理归纳。

后来这一概念被国家新型城镇化规划带入国家政策层面，其中提到合理控制城镇开发边界，严格控制城市边界无序扩张，防止城市边界无序蔓延。

城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划（好像以前的城市规划没有限定城市边界似的……），要合理确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间。

在国家层面发声之后，2014年1月国土部传出消息，说在研究城市增长边界划定的相关政策，将划定永久基本农田、城市发展边界和生态保护红线；2014年3月，国土部召开部长办公会，讨论城市发展边界的划定问题；2014年7月，住建部、国土部联合召开划定城市开发边界试点城市启动会，共同确定了全国14个城市开展划定城市开发边界试点工作。

城市增长边界这一概念终于从学术走向具体操作。

但是，中国各城市各部门，你们真的准备好运用这一政策手段了吗，城市增长边界真的能促进土地集约利用吗，即使能，那么划定一条线，就能像孙悟空的金箍棒一样，保证城市不会外溢？谈到城市增长边界，肯定要说到波特兰，我想以我在波特兰了解到的情况，向大家说明一个道理，一切不是这么简单。

文章分三个部分，第一部分介绍城市增长边界这一政策如何产生，第二部分介绍城市增长边界的发展过程，第三部分介绍围绕城市增长边界的一些波折，最后做个总结。

1、缘起城市增长边界是波特兰所在的俄勒冈州全州的土地规划政策之一。

俄勒冈州位于美国西北角，陆地面积全美第10，24.9万平方公里，和广西（23.6万平方公里）差不多大，人口全美第27，2013年393万人，还不及2010年深圳宝安区的人口（450万）。

俄勒冈州虽然面积很大，但是适宜人居的地方并不多，俄勒冈州东部三分之二的地方都是沙漠，东部为Williamette河谷，沙漠与Williamette河谷之间有一连串的火山口，俄勒冈唯一的火山湖国家公园就是火山口形成的独特景观。

这393万人基本集中在俄勒冈州西部窄窄的Williamette河谷中，全州人口前12大城市有11个在Williamette河谷，其中5个属于波特兰都市区。

这11个城市2010年人口总和146.9万，差不多占了俄勒冈州人口（2010年383万）的40%。

但和中国一样，人口密集之地也是农产品种植之地，而农业也是俄勒冈州的第二大经济部门，因此在Williamette河谷城镇建设与农田保护之间的矛盾相对尖锐。

1950-1970年，俄勒冈人口增加40%，其中的80%增量在Willamette河谷中；农用地每年减少8.5万英亩（343平方公里），其中45%的减少发生在Willamette河谷；城市快速蔓延给地方财政带来压力，也对环境承载力带来影响，地方政府有保护农用地的现实需求。

图1 俄勒冈州地形特征从民众来说，在1972-1974年之间，当时社会上认为科技对于提高产量的作用已达极限，因此只能通过扩大农用地面积来提高产量，而1973年的能源危机又促使使用农业出口的收入换取进口的石油，这一切因素导致农业作物价格的上升，因此对于普通民众来说，也有保护农用地的自身利益需求。

另外第三个因素是当时社会氛围上对环境问题的日益重视，公民力量的逐步兴起，在规划领域倡导性规划成为新的范式。

因此，地方政府以及普通民众对于保护农用地的兴趣增加迅速，以及社会氛围的改变，这一切才导致了城市增长边界这一空间政策在俄勒冈的逐步兴起。

俄勒冈州1960年代早期想借鉴夏威夷以及加州的经验，在城市边缘地区保护农用地。

在1960年代早期，授权县政府制定排他性的农用地区划（exclusive farm-use zones），有点类似于我国的基本农田，但在这些区划中的农户将减少财产税，以激励其保护农用地。

1969年通过Senate Bill 10，要求每个城市及县政府需要在1971年年底之前编制总体规划以及区划，在1973年通过Senate Bill100，这其中首先维护了Senate Bill10的要求，并且要求区划必须符合规划的要求，所有的规划以及项目必须符合总体规划的要求，授予各县政府协调行政辖区内各城市的规划，尤其是溢出城市边界的发展以及特别地区或者州政府的项目的职责。

更重要的，该法律成立了俄勒冈州土地保护与发展委员会（LCDC（Land Conservation and Development Commission）），要求所有涉及土地利用的内容需要满足由LCDC制定的一系列目标。

在LCDC制定的19个全州土地使用的目标中，在第14个目标城市化中，明确提出各县、市以及区域政府都有职责划定并维护城市增长边界。

在这一目标中，同时也给出了划定城市增长边界时，在确定边界内部土地量、确定具体四至边界时需要考虑的因素，城市增长边界与规划的关系，UGB以外社区、单个住房的处置以及UGB以外产业的发展。

正是通过这一条款，确定了城市增长边界在俄勒冈州的法定地位。

图2 俄勒冈州19个规划目标对比俄勒冈州城市增长边界兴起的过程，结合我国实际，有三个问题需要讨论。

一是政策制定的背景。

从上文可以看出，城市增长边界作为限制城市蔓延、保护农用地的手段，在政策提起的时候，是受到地方政府、普通民众拥护的，是促进地方政府、普通民众利益的政策，这也保障了该政策在制定之后的顺利实施。

而就我国而言，地方政府有发展经济的冲动，而农业基本不会作为该城市的主导产业，农民从事务农的所获得的经济收益也较低，导致很多农民抛弃农田进城务工，很多农村已经沦落到“386061”占主导。

在这种情况下，单纯划定城市增长边界，能否抑制住地方政府发展的冲动，即使能，那能否在保障农用地面积的同时，保障农业产量的提升？城市增长边界只是一根线，促进农业收益的提高，促进现代农业的发展，促进新型农业业态的发展，从而促进整个社会有自发的动力去保护自己的农田，这才是本。

第二个问题是在什么层面，什么阶段划定城市增长边界？在俄勒冈州，城市政府、县政府都要编制总体规划，在总体规划中需要划定城市增长边界。

但各个城市增长边界之间需要相互协调。

举例来说，如果一个县划定的城市增长边界里面包含了若干城市，那么这个县划定的城市增长边界不仅需要获得县政府的批准，也要获得各城市政府的批准；而如果一个城市跨了两个县的范围，那么这个城市划定的增长边界不仅需要城市政府批准，也要这两个县政府批准。

但是波特兰都市区比较特殊，其划定的都市区增长边界，只需要都市区政府批准即可。

对应中美行政区划界定区域名词的不同，大概可以认为美国的城市与中国的中心城区或者镇区差不多，美国的县和中国的区、县的概念基本一致，而美国的都市区是由于城市发展密集，相互临近，而导致虽然属于不同城市，但日常通勤等很密集的一个区域，硬要比拟，珠三角一些城镇发展蔓延地区较为相似。

因此，城市增长边界的划定并不能局限在某一层级上。

城市、县城总体规划需要划定中心城区的增长边界，而镇总体规划也需要划定镇区的增长边界。

如果若干镇在现状发展或者规划发展中呈现连绵趋势，则要么在上一层级规划（对应镇总体规划则是城市总体规划或者区县总体规划）或者专门编制的这些镇的统筹协调规划中划定增长边界。

从另一个角度出发，划定城市增长边界又只能是地方层面的事情，不能在更大层面，比如地级市的市域层面，或者更大层面进行划定。

总的来说，城市增长边界的划定不能僵硬的以某单层级行政区划主体作为划定的主体，而应以城市增长是否连绵作为判别标准，灵活规定划定主体。

第三个问题在于在什么范围内划定城市增长边界？是以划定主体自身行政辖区为限吗？从波特兰都市区城市增长边界划定范围来看，部分地区已经超过波特兰都市区的行政辖区。

对于这部分地区，波特兰都市区自身的解释是，这些地区属于过渡地区，是今后城市化的优先区域，但必须这些地区经过投票，纳入都市区的管辖范围。

因此可以看出，划定城市增长边界并不一定需要在自身的行政管辖范围内划定，可以适当向外拓展必要地区，优先考虑的还应该是空间布局的完整性。

在美国，地方行政区划的调整很大程度上来自于当地居民的投票，而在中国，也有临近的乡村被划入临近行政区的先例。

以空间布局完整性划定城市增长边界，更有益于城市职能的有效发挥。

图3 波特兰都市区行政边界与城市增长边界之间的关系，其中深黄色是超出行政边界，但属于增长边界的部分2、历程从1979年到目前城市增长边界的发展过程大概可以分为三个阶段，其中以1994年波特兰2040年发展概念规划以及2011年的城市、农业储备用地划定为两个界线。

（1）1979版城市增长边界划定1994年之前城市增长边界的划定，单纯是为了满足城市增长的需要，是为了容纳未来20年增长人口而被动划定的城市增长边界。

1977年，为了响应Senate Bill100中划定城市增长边界的要求，波特兰都市区政府的前身，哥伦比亚区域政府协会划定了城市增长边界。

1978年，波特兰都市区（Metro）成立，其被赋予了划定并维护波特兰都市区城市增长边界的职责。

1979年，其划定的城市增长边界被都市区政府采纳，上报俄勒冈州土地保护与发展委员会，该委员会1980年批准了该城市增长边界。

1979版城市增长边界的划定的目标是为了稳定用地政策，而不是为了限制增长，当然也有提高土地利用效率、保护基本农用地、提高公共服务设施效率的要求。

其分析分为两大部分，一部分是供给分析，和我们现在的土地适宜性分析差不多，不多叙述，第二部分是需求分析，分为4块，居住用地需求预测到2000年，居住人口从88万增加到126.5万人，家庭规模降到每家庭2.5人。

对于户型的预测，独户住宅与多户住宅比重将从72:28变为65:35；独户住宅密度从每英亩3.6单元增加到4.04单元；住宅空置率：独户2.5%，多户7%；总的来说住房密度从每英亩5.9户增加到6户，因此得出总的居住用地87795英亩。