服务型政府_我国地方政府改革的目标选择

服务型政府：我国地方政府改革的目标选择

郑振宇

在人类的历史长河中，人类社会的政府治理模式或政府类型经历了统治型政府、管理型政府两个大的发展阶段，现在随着环境的变化，世界上越来越多的政府正向第三个阶段－－服务型政府阶段发展。当前，随着我国经济体制改革的不断深化，我国社会已经进入政府治理模式或政府类型要适应社会主义市场经济发展需要的历史发展新阶段。新的形势要求政府对自身的行政体制和行为方式即政府治理方式进行适应性改革。而政府治理方式改革的目标取向即是要从过去长期采用的管理型政府模式向服务型政府模式转变，切实把政府职能转变到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来，建设有中国特色的服务型政府。党和国家顺应了这股时代潮流。2004年3月温家宝总理在一次讲话中指出：“我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”建设服务型政府现已成为各级地方政府改革的重要目标选择。

一、服务型政府的概念及内涵

西方发达国家一些学者较早就提出了公共服务型政府概念。如法国行政法学者狄骥在２０世纪２０年代[1]、美国学者丹尼尔·贝尔在２０世纪７０年代[2]，都率先对公共服务的概念及工业社会、后工业社会政府行政与公共服务的关系问题作过论述，但在那时这些概念的提出并没有引起多大的反响。直到20世纪80、90年代“新公共管理”运动蔚然成风的背景下，“公共服务型政府”理念才开始引起人们的广泛关注，此后该概念又得到多次修正。直到目前，理论界对于服务型政府的概念尚无定论。但就一般意义而言，所谓公共服务型政府，是指以民主、人文关怀、责任、透明、法制等价值为基础，以“管理就是服务”为根本理念，向社会提供私人或者社会组织不愿意提供或者没有能力提供的公共产品和服务的政府形态。2004年2月21日，温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话具体指出在我国公共服务“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。”

[3]这里，服务型政府概念包括以下几个方面的基本内涵：

首先，服务型政府是为人民服务的政府。政府不再是凌驾于社会之上、“自我服务”的封闭官僚机构，而是为广大人民主动提供高质量、高效率服务的管理组织。政府工作应体现出“以民为本”的施政理念，以实现最广大人民的根本利益为工作出发点，以满足社会大众的需求为导向，全面彰显政府的人文关怀，以实现经济社会和人的全面发展为基本目标。为此，政府需要发扬民主，为公众参与提供渠道。这一方面有利于政府了解公民需要什么，另一方面有利于社会大众对政府实施监督，维护公众利益。

其次，服务型政府是“有限”的政府。在计划经济时代，政府无所不包、无所不办，政府职能无限扩大，这种管理型政府模式在市场经济条件下显现出相当的弊端。服务型政府要求政府必须将其职能严格限定某些领域，既不“越位”，

即凡是企业、社会与市场能自我调节和自我管理的环节和领域，政府就不应过多干预；也不“缺位”，政府应把精力主要集中在规则的制定和落实上，营造一个有利于公平竞争的外部环境，保障稳定的社会环境和有序的市场竞争等。

接着，服务型政府是“有效”的政府。有限政府必须又是有效政府。所谓有效政府即政府在管理领域有限，且用尽可能最少的行政成本的条件下，还能实现对公共事务的最优化管理。这就要求政府努力提升自身的行政能力，一方面降低行政成本，另一方面切实履行自身职责，提供老百姓所需要的基本的服务，并且数量符合百姓的需要，质量也能够让老百姓满意。即政府做到即提高行政效率和质量，又能降低行政成本。

最后，服务型政府是法治政府。依法行政是现代政府的显著特征。所谓法治政府，包含两方面的含义，一方面，就是政府行政行为应在法律、法规规定的范围内行使，这样有利于防止政府行政权力的滥用，使得政府的行为具有确定性和可预见性，促使政府行政管理稳定而高效；另一方面，通过法律法规构建政府行政行为的责任制约机制。政府作为公共权力的行使者，必须对社会公众负责。如果缺乏一套完善的责任制约机制，就会导致政府管理过程中责任的丧失、效率低下、腐败现象出现等问题。因此，通过法律法规明确规定政府行政行为应承担的责任，有助于把责任落实到具体岗位和个人，提高政府的运作效率与质量。

二、地方政府选择服务型政府为治理模式改革目标的必然性

21世纪初，我国各地地方政府特别是城市政府出现了建设服务型政府的时代潮流。各级地方政府选择服务型政府为地方政府治理模式改革目标，是国内外环境因素综合影响的结果，具有历史的必然性。

（一）建设服务型政府是地方政府参与全球经济竞争的客观需要

随着经济全球化进程的加快，我国地方政府将全方位参与国际竞争，并且竞争日趋激烈。而国与国之间的竞争是包括政府行政效率高低在内的综合国力的竞争。自20世纪80年代以来，西方各国为了摆脱财政困境和提高本国政府效率，掀起了政府再造的热潮，并取得了很大成效。而在我国，多年来各级地方政府部门行政效率低下，权力高度集中，在管理理念、职能配置、行为方式等方面，已经不能适应全球化竞争的要求。如何更好地提供地方层次的公共产品以吸引外来投资来发展地方经济就成为地方政府横向竞争和提高竞争力的重要内容。出路就是必须加快地方政府职能转变，把政府职能集中到中观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来，提高各级地方政府应对国际化竞争的行政竞争力。

（二）建设服务型政府是社会主义市场经济发展的内在要求

我国当前正处于社会转型时期，社会主义市场经济体制的建立与完善，必然要求有行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制相配套。我国过去从上到下实行的是管制型政府模式，政府职能无限扩张，无所不能，无所不包，致使政企不分、政社不分、政事不分，严重扭曲了市场配置资源的基础性作用。要建设社会主义市场经济体制，切实发挥市场配置资源的基础性作用，各级地方政府必须深化地方行政体制改革、转变地方政府职能，从过去全能型政府向有限政府、管制型政府转向服务型政府，确实把政府职能集中到中观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来。

（三）建设服务型政府是各地人民群众的迫切愿望

我国是社会主义国家，各级政府是人民的政府，各级公务员是人民的公仆，都是为人民服务的。然而，由于各种原因，在各地无论政府机关还是公务员，在

履行职能过程中都还有许多不尽如人意的地方，如官僚主义、形式主义严重，行政效率低下；损害人民群众利益的各种腐败现象和不正之风还未从根本上得到解决等等，有的地方还相当严重。随着各地人民群众的民主意识、法制意识和参政意识不断增强，对政府的要求也越来越高。这样，地方政府存在着的一些问题与各地人民群众的迫切愿望就会产生冲突，如果解决不好，势必危及各地和谐社会的建设。因此，转变地方政府管理模式，建设服务型政府是满足各地人民群众迫切愿望的必然选择。

三、地方政府建设服务型政府的实践探索及问题

正如前文所述，地方政府选择服务型政府为治理模式改革目标具有历史的必然性。从这个意义上说，“服务型政府”是地方政府改革的自觉性目标选择。追溯我国地方政府建设服务型政府的实践源头，“我国地方政府建设服务型政府的改革实践，大体上从20世纪90年代中期开始”[4]，本世纪初以来，许多地方政府从自身实际出发，积极推进服务型政府建设，取得了明显成效。这里面比较典型的例子如2001年，成都市委、市政府参照公共管理理论和国外发达国家政府再造的实践，结合成都实际，提出了在全市建设“规范化服务型政府”的目标。同年底，成都市工商局、公安局、市政公用局成为试点部门。2003年，规范化服务型政府建设在全市推广并取得积极成效。上海市于2001年率先提出建立服务型政府的目标。其突出特点：将服务的重点放在亲民、便民的社区服务上，形成了独具特色的社区服务超市和社区“一门式”服务。[5]广东省珠海市将“万人评政府”活动作为建设服务型政府的突破口，重点抓好窗口服务和现场服务。自1999年开始，每年由测评团向社会发放万份测评问卷。重庆市在建设服务型政府中注重创新服务方式，实施共同治理。从2002年起试行的“为民办事全程代理”制度，在公开、便民、依法、高效、自愿的前提下，为群众提供全过程代理服务，形成了方便群众办事的一项高效、文明、优质的办事规范。2003年，重庆市政府出台《重庆市人民政府关于建设服务型政府的工作意见》，表明重庆市正式提出全面建设服务型政府的目标。

在肯定近些年我国地方政府对创建服务型政府所进行积极有效的探索，取得了许多重要成果的同时，我们也要清醒地认识到，总体而言我国地方政府服务型政府建设还处于起步阶段，存在着一些亟待解决的问题：

首先，各级地方政府及其公务员的服务意识尚未真正形成。我国政府管理思想深深植根于两千多年封建统治意识之中，直到今天各级地方政府及其公务员服务意识还比较淡薄，“管”字当头，认为管理就是控制，控制就是审批，一些政府部门仍习惯于审批盖章，“门难进，脸难看，事难办”的现象时有发生。政府没有成为公共产品的主要供给者，为社会提供真正服务。在管理方式上，仍习惯使用直线手段、行政手段，不擅长使用经济手段、法律手段解决问题；管理中的越位、缺位、错位现象还没有根除，“该管的无人管，不该管的多头管”，对部门利益有利的大家争着管，不利的大家互相推诿扯皮。[6]总之，在许多地方政府重管理、轻服务的现象仍然普遍存在。

其次，目前我国推行服务型政府的制度环境还不够完善。要推行服务型政府，需要具备一系列相关的制度环境才有可能实现。这些制度环境包括：第一，法治环境，它要求政府的活动必须限定在法定的范围内，必须遵循特定的程序，强调依法行政；第二，民主环境，它要求政府鼓励公众参与政府的管理活动，接受公众对政府活动的监督；第三，责任机制环境，它意味着政府及其工作人员对自己

决策和行为的后果要承担应有的责任等等。而在目前我国很多地方，法治环境、民主环境、责任机制环境等这些制度环境还不够完善，这些情况的存在影响了地方政府服务型政府建设。

第三，一些地方建设服务型政府出现搞形式现象，在一些特殊的条件下，还有可能背离服务本意，出现服务的异化。目前建设服务型政府成为一种潮流，有些地方政府一哄而上，目的不在于通过服务型政府建设提高政府行政效率，而在于走走形式，制造概念效应以希望引起上级的注意，从而实现自己荣升的最终目的，结果是形式轰轰烈烈，效果一塌糊涂。在一些特殊的条件下，还有可能出现服务的异化，即政府在不了解社会、企业和公众的想法、需求的情况下，按照自己的想法给公众提供服务，确定提供服务的方式。比如出现强制服务，有的地方强制要求农民每家每户盖小洋楼，有的家庭根本没钱盖楼，也强制要求盖。这种强制性的服务，不仅不能令公众满意，反而会导致冲突的产生。

第四，地方各级政府公务员队伍素质与服务型政府的要求还存在不少差距。服务型政府的最终建成，需要一支观念新、本领硬、作风实的公务员队伍。目前，公务员队伍的现有素质与服务型政府的要求还存在不少差距。有的公务员作风上形式主义、官僚主义严重，脱离群众，脱离实际，高高在上，当官做老爷；有的专走“上层路线”，“不怕群众意见大，就怕领导印象差”；有的把国家、人民给予的权力当成特权，以权谋私，独断专行，吃、拿、卡、要，对自己或小集团有利的事大开绿灯，对自己没利的就推诿或置若罔闻，推崇拜金主义、享乐主义，在行为上腐化堕落等。[7]公务员队伍存在的这些问题不利于地方政府服务型政府的建设。

四、推进中国地方服务型政府建设的对策建议

我国地方服务型政府建设在如火如荼进行中。为了进一步推进我国地方服务型政府建设，需要认真对待服务型政府建设实践过程中出现的一些问题，为此提出如下几个方面的对策建议：

（一）确立地方政府及其公务员的服务意识

在社会主义市场经济条件下，要建设服务型政府，地方政府必须进一步改变过去长期形成的“管制”理念和“官本位”思想，确立公务员实质上就是服务员的意识，积极热情的为社会发展、企业发展和个人全面而自由的发展服务。政府机关及其工作人员只有坚持以民为本、以服务为本的原则，牢固树立全面、协调、可持续的科学发展观，不断增强求真务实的自觉性和为人民服务的坚定性，才能提高为人民服务的质量和水平，才能推动服务型政府建设。为此，要下大力加强对公务员的行政伦理教育、服务伦理教育，培养公务员自律能力、主动服务意识和公仆意识；要促使政府的管理方式从管制转变为服务，以群众需求为导向，以群众满意为准则，改进和完善服务方式，向规范要质量，向服务要效率。

（二）进一步完善相关的制度环境，推动地方服务型政府建设

要大力推进与社会主义市场经济发展相适应的民本政府、有限政府、法治政府、有效政府等现代政府理念在各地的传播和落实，形成有利于推进服务型政府建设的文化环境。要加强和完善我国政府公共服务的相关立法，加快行政程序立法，规范行政权力，增加政府行为过程的透明度，使行政过程发生在法律的密切监督之下。要加快电子政务建设，加大政务公开步伐，扩大群众对政府行政决策和相关事务的知情权，让权力的运行处于“阳光之下”，接受人民的监督，用民主的办法促使机关干部勤政廉政、用权为民。与此同时，建立科学的行政问责制，

对履行公共服务职能方面失职的必须追究相关政府行政机关和公职人员的责任。各地只有进一步完善包括法治环境、民主环境、文化环境、责任机制环境等制度环境，地方服务型政府建设才有实现的可能。

（三）建立地方政府服务的绩效评估机制，提高地方政府的服务实效

建设地方服务型政府要杜绝搞形式的现象，必须要讲求实效、取信于民；要说实话、办实事、出实招，使政府机关的服务职能明显强化。对于地方政府的服务效果，应该有个衡量标准。只有当新公共服务型政府的服务满足了社会、企业和公民的需要和期望，并维护和增进了他们的利益时，才有实质性绩效。这里最重要的是地方政府要树立与科学发展观相适应的政绩观，建立“公众导向”的绩效评估机制，从体制上保证由政府官员、社会组织代表、企业代表、人大代表、政协委员代表、专家学者、社区居民代表组成的多层次、多渠道的评估主体评估政府政绩的权力。在确定科学的绩效评估指标时，要把“人民群众满意”在指标体系中突出出来，以使评估过程成为一种导向，引导各级政府时刻把人民的利益放在第一位，踏踏实实工作，竭诚为民服务。还要注意改善群众评价政府的手段和方式，逐步全面实现网上评价政府。

（四）努力建设一支高素质的公务员队伍，提高地方政府的服务能力

公务员的素质决定着政府的管理水平和效率。为了建设地方服务型政府，要求地方各级公务员必须坚持解放思想，实事求是，与时俱进；牢固树立执政为民的思想，保持同人民群众的密切联系，全心全意为人民服务；遵守宪法和法律，具有依法行政能力；忠于职守，努力学习，勤奋工作；遵守纪律和职业道德，诚信廉明，公道正派，甘于奉献；保持谦虚谨慎、不骄不躁的作风。只有一支政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良的公务员队伍，才能保证实现建设服务型政府的目标。

（五）进一步转变政府职能，理顺政府与企业、社会、市场的关系

服务型政府内涵之一就是“有限政府”。为此，必须推进政府机构改革，转变政府职能，解决好“越位”、“错位”、“缺位”的问题，实现政府与社会、企业、市场之间合理分工的“善治”局面。在服务型政府建设过程中，随着地方政府不应再充当市场经济的主体力量，各级政府应积极发展各类社会中介组织，来解决政府从市场的退出通道。除外，还要贯彻实施好《行政许可法》，加大行政审批制度改革力度，将不符合《行政许可法》要求、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批坚决废止或取消，对于非政府审批不可的要规范审批程序，减少审批环节、提高审批效率。这将大大推动我国服务型政府建设的进程。

参考文献：

[1]狄骥．郑戈、冷静译．公法的变迁·法律与国家［M］． 沈阳： 辽海出版社， １９９９．

[2]丹尼尔·贝尔．赵一凡等译．资本主义文化矛盾 ［M］．上海： 三联书店， １９８９． １９８．

[3]温家宝．牢固树立和认真落实科学发展观[N]．人民日报，2004-03-01，（2-3）．

[4]李军鹏．公共服务型政府[M] ．北京： 北京大学出版社，2004．243．

[5]魏爱云、王慧． 服务型政府建设迈开坚实步伐[J] ．人民论坛，2006，（6）．

[6][7]陶学荣、黄元龙．论公共服务型政府建设途径[J] ．甘肃社会科学，2005，（3）．

（作者单位：福建行政学院）