地方服务型政府建设的思路与对策

摘要：在构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会的新时期，加快行政管理体制改革，建设服务型政府意义重大。当前各地应继续深入贯彻党的十七大精神，以明晰政府职能为基础，以调适层级关系为核心，以优化政府组织为重点，以创新管理方式为手段，以健全财政制度为保障，加快建设服务型政府。

关键词：地方；服务型政府；思路；对策中图分类号：D625

文献标识码：A

文章编号：1004-0544(2009)04-0072-04

地方服务型政府建设的思路与对策*

何

水

（郑州大学公共管理学院，河南郑州450001）

在构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会的新时期，党的十七大报告将行政管理体制改革摆在一个更加突出的位置，强调指出“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”，明确要求“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。那么，各地应当如何进一步加快行政管理体制改革，建设服务型政府呢？笔者以为，当前各地应继续深入贯彻党的十七大精神，从以下五个方面着力，加快行政管理体制改革，建设服务型政府。

一、以明晰政府职能为基础

政府职能是政府管理活动的核心，决定着政府管理的基本方向。转变政府职能，建立为企业、市场和社会服务的新体制，是建设服务型政府的根本。各地加快行政管理体制改革，建设服务型政府，必须以明晰政府职能为基础。

首先，理顺四方面关系，推进地方政府职能转变。党的十六大报告正式将我国政府的职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。党的十七大报告则进一步强调要“健全政府职责体系，完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务”。鉴此，当前各级地方政府必须实现由全能政府、万能政府向有限政府转变，克服越位、纠正错位、弥补缺位，把工作重点真正转移到“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能上来，同时突出其社会管理、公共服务职能。而为了顺利实现政府职能转变目标，就必须按照党的十七大报告“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”的要求，理顺政企、政资、政事、政中四方面关系。

其次，结合政府工作实际，明晰地方政府职能总体构成。根据党的十六大报告“十六字”的政府职能定位及地方的实际，我们认为，当前及未来的一段时间内，各级地方政府应

当履行的职责和发挥的功能可以进一步具体化为“6+1”：“6”即规划管理、经济管理、国资管理、市场监管、社会管理、公共服务六个方面，“1”是指城市管理。一般来说，省、县政府主要为前六方面职能，城市政府如市、区政府因城市管理任务较重，故应在此六方面职能之外单列出城市管理职能。具体来说：（1）规划管理，即研究和制定中长期经济社会发展战略和发展规划，有效开发和利用土地资源，制定区域开发、功能布局的规划管理。（2）经济管理，即根据中央统一要求和地区实际情况，运用经济和法律手段，同时通过制定规划和政策指导、发布信息以及规范市场准入，对社会总需求和总供给进行总量调控，促进经济结构调整和优化，保持辖区经济持续快速健康发展；运用财政手段调节地区间、社会阶层间的收入分配，维护社会公平。（3）国资管理，即代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，依照权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的原则，加强对国有经营性和非经营性资产的监督和管理，确保国有资产保值增值。（4）市场监管，即依法组织实施对市场主体经营行为和活动的监督检查，维护公平竞争的市场秩序，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，为企业提供良好的市场环境和服务；完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与的市场监管体系，严厉打击制假售假、商业欺诈、侵犯知识产权等扰乱市场秩序的违法行为；建立健全诚信体系，实行信用监督和失信惩戒制度。（5）社会管理，即依法管理和规范社会组织、社会事务，协调社会矛盾，调节收入分配，保证社会公正，维护社会秩序和社会稳定；保护和治理生态环境；建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力；协调社会的各种矛盾，协调不同利益群体之间的关系，保证社会的公平与公正，严肃处理各种损害群众利益的行为；做好民族、宗教和侨

*基金项目：国家社科基金重大项目（07&ZD030）“促进社会公平正义的服务型政府建设和公共服务体系完善研究”；河南省教育厅人

文社会科学规划项目（2008-ZX-169）“服务型政府建设模式研究”成果。

务工作，促进各民族的共同繁荣，引导宗教与社会主义相适应，发挥归侨、侨眷和海外侨胞的作用；维护社会稳定，搞好社会治安，严厉打击犯罪，保障人民群众安居乐业。（6）公共服务，即完善就业服务体系和社会保障体系，加强城乡公共基础设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教科文卫体等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会政治、经济、文化活动提供保障和创造条件。（7）城市管理，即按照城市规划，有序推进区域内的基础设施、重大工程建设和旧区改造；组织实施市容市貌、环境卫生、园林绿化、城市交通、房屋土地等行政管理和执法工作，为企业和市民创造良好、便捷的生产生活环境。

二、以调适层级关系为核心

各级地方政府间职责不清、关系不顺以及行政层级过多是当前地方行政管理体制的一个突出问题。因此，在“推进政府职能转变，明晰地方政府职能总体构成”的基础上，应进一步合理划分各级地方政府职能，理顺纵向政府间关系，完善地方政府分层管理体制。

首先，合理划分和依法规范各级地方政府职能，理顺纵向政府间关系。一般来说，各级地方政府因性质、行政地位、政府权能和管辖范围等等之不同，其政府职能会有相应的区别。我们认为，各级地方政府管理职能主要取决于两大因素：（1）各自公共物品和公共事务的范围；（2）决策、执行、监督职能在不同层次的不同侧重点。如前所述，规划管理、经济管理、国资管理、市场监管、社会管理、公共服务、城市管理是各级地方政府职能的基本内容，但这些职能在不同层级地方政府那里的分布和重要性是不同的，即使是各级地方政府共同承担的职能其实现方式也有所不同。换句话说，省级政府在管理上具有宏观性、指导性和间接性的特点，应注重政策法律制定和宏观管理的职能；省以下地方政府，特别是城市政府，直接面对社会、企事业单位和公众，应强化直接提供公共服务和行政执法的职能。以宪法明确规定的省、县、乡三级政府为例。省级政府的职责应主要是：（1）处理地方与中央以及兄弟省市的关系；（2）协调市县之间的关系；（3）提供全省性的公共物品，管理全省性的公共事务，如规划、交通、能源、基础设施、公益性问题设施等。在七大职能中以规划管理、经济管理、国资管理为主，其行为方式主要以行政立法与制定公共政策和战略规划、协调监督为主，一般不应直接从事具体事务的管理。县级政府的职责应主要是：（1）结合区域实际，贯彻落实省政府各项决策；（2）处理与邻近市县的关系；（3）负责提供辖区范围内的公共物品，促进区域经济社会全面协调发展。其行为方式兼具决策型和执行性。而乡镇政府和城市中为办事处的街道则应更多地负责具体社会管理、公共服务、城市管理、市场监管等工作，行为方式以执行为主。

其次，减少行政层级，完善地方政府分层管理体制。目前，我国在地方上一般设有省、市（地）、县、乡四级政府。而从国际经验和我国历史上看，三级是主流。[1]行政层级过多不仅造成机构臃肿、人员冗多、滋生官僚主义，而且延缓了信息传递速度，易导致信息失真，从而既增加了行政成本又降低了行政效率。随着经济的市场化、信息的网络化、交通的便捷化、公务员的专业化，取消市（地）行政层级的条件已经成熟。而从国家现代化建设大局和长远要求看，我国行政区划改革创新的大思路应该是缩省并县、省县直管、创新市制、乡镇自治，因此各级各类行政区划建制都有改革创新的任务，但考虑到行政区划改革创新的复杂性和敏感性，调整变更宜从低层开始，逐渐推进。鉴于此，当前应重点搞好以下三方面的改革探索：（1）扩大县乡规模。随着撤乡并镇工作的开展，乡镇数量大幅度减少。但同时县市规模过小的问题也日渐突出。县乡规模过小必然造成行政成本高、资源浪费以及自我调节能力差等问题，严重制约地方经济社会的发展。（2）精简市区内部管理层次和机构设置。目前地级以上城市不论规模大小都有四个管理层次，即市政府—区政府—街道办事处—居委会，称为两级政府、三级管理、四级落实。政府管理层级过多，严重影响行政效率和效益。当前应以减少管理层次为目的，鼓励大中城市进行行政区划建制和机构设置改革，并引导它们按照精简、效率原则调整和重组市内各级各类机构的管理职能。（3）逐步推进省县直管体制。当前应在总结强县扩权等改革经验的基础上，逐步推进省县直管体制。为此，要着重研究解决好三个问题：一是省市县行政管理职能的划分和调整问题，二是财政税收问题，三是司法体制问题。需要指出的是，省直管县不宜一步到位，应该分步实施，比如首先改革财税体制。[2]

三、以优化政府组织为重点

政府组织是行政管理体制的物质载体，其对于政府职能的实现和行政效率的提高具有至关重要的作用。[3]当前应在前述“明晰政府职能，调适层级关系”的基础上，从以下三方面入手深化机构改革，优化政府组织。

首先，理顺政府机构改革与党委机构改革的关系。政府机构改革中必须解决党政机关机构持续膨胀、人员大量超编、职能交叉重复的问题。对不同层级的党政机构又须采取不同的思路。县及县以下党委和政府，在工作方式和方法上，党委应侧重总揽全局，管大政方针、重大决策；政府应侧重于行政执行、实施决策。但是不能绝对化和过分细化。县、乡党委面对的是许多具体实际问题，党委不参与政务，其总揽全局、解决实际问题的能力就会被架空，且易形成两个权力中心，加深矛盾。为此，党政部门之间职能不能交叉，要将交叉职能合并到一个部门，有的机构可用一套人员两块牌子或合署办公。省、市（地）级党政关系的处理上，则应注意把党的领导职能同政府的公共管理职能分开，避免职能交叉与机构设置上的重叠。要撤销各级党委办事机构中与政府重叠对口的部门。并且要注意社会公共权力与党的执政权力的区别。党要把直接承担的社会公共职能交还给其主体，党委也要善于把政治权力转变为社会公共权力，增强自己的执政能力。

其次，理顺条块关系，深化政府机构改革。我国条块关系不畅的症结在于职责同构。要从根本上理顺条块关系，就须打破职责同构，实现从“每一级政府都要管所有的事情”向“只负责特定事情”转变。反映到各级政府的机构设置上，则应坚持因地制宜，按照各级政府实际履行职责的需要设立。

具体来说，对于中央专有的事项应该由中央垂直管理，且中央在地方的派驻机构在人事、财政和编制上应与地方政府脱钩，当然，地方政府也没必要再设立类似的主管部门。中国目前有一些机构该垂直管理的还没有垂直管理，对于这样的机构，变革的思路是，一律改为中央部委在地方上的派出和垂直领导机构，而不能再作为地方政府的一个组成部门。对于中央和地方相交叉的事项，可以考虑坚持目前上下对口的机构设置，但要抛弃“双重领导、条块结合”的旧思路，明确以哪一方的领导为主，以避免职责不清，互相推委的现象发生。另外，上级要减少部门的发文、检查等的数量，必须处理的重要事务尽可能由上级政府向下级政府统一发布指令。对于地方专属事项，中央不要随意干涉，允许地方政府根据需要因地制宜，也不要在中央设立类似的主管机构。对某些机构设到什么层次不必强求一律和一致，应根据业务性质不同考虑各类机构具体设到哪一个层级的政府为宜。[4]对于新出现的社会问题，需要各级地方政府设立机构予以重视的，应尽量采取“增加牌子、不增机构、不添人员”的应对措施，多留几枚公章解决上下对口的问题。对于部分未能进入行政机构序列的单位，可采取“拖尾巴”的方式，设置归口管理部门，由此走出政府机构膨胀—精简—再膨胀—再精简的怪圈。

最后，推行“大部门体制”，优化同级政府机构设置。党的十七大报告要求“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。最新一次国务院机构改革根据这一要求已进行了这方面的改革探索。在这种情况下，笔者认为，各地应加快探索推行大部门体制，并最终形成机构设置的板块模式。所谓大部门体制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，以避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。例如建立“大文化”管理体制，由文化厅（局）承担文化艺术、新闻出版、广播电影电视、版权及文物管理工作。板块模式则是在大部门体制基础上，进一步从职能角度对政府机构进行重组，形成若干政府机构板块。具体来说，就是根据前述“规划管理、经济管理、国资管理、市场监管、社会管理、公共服务和城市管理”七大政府职能结构，在每一个职能下设立一个或若干个政府机构来履行有关职责，形成七大基本政府机构的模块。此外，由于目前省、市、县级政府还有办公厅（室）、监察厅（局）、审计厅（局）、研究室、法制（局）办、新闻办、机关事务管理局等机构，这些机构主要是围绕政府自身事务或针对其他政府机关的行为开展工作，因此可以称之为支持辅助系统，其职能可以称之为支持辅助职能。这样，加上前七个，最后得到八个政府机构板块，八类政府职能。板块模式使政府机构设置真正体现一项基本职能由一个机构或以一个机构为主管理的原则，从而能够达到整合行政资源、缩小政府规模、降低行政成本、提高行政效率的目的。[5]

四、以创新管理方式为手段

创新政府管理方式和手段是解决行政低效问题的重要途径，也是加快行政管理体制改革，建设服务型政府的题中之义。当前，应当通过深化行政审批制度改革和行政执法体制改革，推动部分公共服务市场化，加强电子政务建设等，进一步提高政府管理和公共服务水平。

首先，深化行政审批制度改革。近年来我国行政审批制度改革取得了较为突出的成绩，当前要在总结改革经验的基础上，严格按照我国《行政许可法》的相关规定，从以下五方面推动行政审批制度改革向纵深方向发展：（1）把取消和调整的审批项目落实到位；（2）加强后续监管工作；（3）加强《行政许可法》的配套制度建设；（4）清理规范社团、行业组织和市场中介组织；（5）认真组织“回头看”，加强监督检查工作。

其次，推进行政执法体制改革。近年来我国不少地方开展了工程建设、交通、农业及城市管理等的综合执法试点工作，并取得了显著成绩。当前应在研究总结综合执法试点经验教训的基础上，着力扩大综合执法范围，优化执法机构和执法队伍设置与配备。同时，要尽快从法规、体制、资格等方面进一步为综合执法工作创造条件。此外，应通过建立健全行政执法主体资格和行政执法人员资格管理制度、行政执法案卷评查制度、行政执法责任制度等，完善行政执法机关的内外部监督制约机制，以进一步规范和监督行政执法行为。

复次，推动部分公共服务市场化。公共服务市场化是20世纪80年代以来西方国家政府改革的核心内容之一，是指政府通过与社会合作，利用竞争机制、价格机制、供求机制与约束机制，调动社会资源参与公共服务的供给，从而实现政府以较少的资源和较低的成本提供质量与效率都更高的公共服务的目的。[6]其具体方式有合同出租、公司合作、用者付费、凭单制等。需要指出的是，只有那些具有非强制性、可选择性、可替代性的公共服务才可以采取市场化；而那些具有强制性、不可选择性、不可替代性的公共服务则不能实行市场化，而应由政府提供。就我国来说，当前可从以下五个方面着力推进部分公共服务的市场化：（1）依据国际通则，放宽准入标准，在交通、能源、通讯、金融、医疗卫生等经营领域扩大竞争。（2）在公共工程管理领域（如公路管理等）、公共服务领域（如垃圾清理等）以及在事务性管理领域（如数据处理等），可以实行政府合同出租制。（3）在一些基础设施建设领域和一些缺乏实际竞争者的公共服务项目发展方面，可以走公私合作的路子。（4）可以在福利待遇货币化的基础上，使一些消费性公共服务领域像去公园、走高速路那样实行一定程度的用者付费制。（5）在一些社会保障领域如医疗保险改革后的就医、最低生活水平保障等项目上，可以实行用户凭单制。[7]最后，加强电子政务建设。利用信息技术重塑政府的组织与管理，提高政府的信息化管理水平，既有利于提高政府管理的效率和透明度，也有利于提高政府公共服务的质量和水平。当前可从三方面入手进一步加强电子政务建设，以全面提升政府公共服务的现代化品质：（1）加强信息基础设施建设，提高信息网络覆盖率；（2）整合政务信息资源，推进政府业务电子化；（3）增强信息公开化程度，加强政府门户网站建设。

五、以健全财政制度为保障

党的十七大报告提出要“深化预算制度改革，强化预算

管理和监督，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。”实际上，公共财政是服务型政府的经济基础，如果没有公共财政提供资金保证，服务型政府就只能是“空中楼阁”。当前各地应深入贯彻党的十七大精神，以科学发展观为统领，以公共化为取向，以均等化为主线，以规范化为原则，从以下方面着力，不断健全公共财政制度。

首先，调整优化财政支出结构。成功构建公共财政必须实现两个转变：一是财政收支运作的立足点要由主要着眼于国有经济单位的需要逐步扩展至着眼于满足整个社会的公共需要；二是财政收支效益的覆盖面要由基本限于城市里的企业与居民延伸至包括城市和农村在内的所有企业和居民。

[8]因此，公共财政必须与政府职能转变相衔，突出财政的公共性。具体来说，就是必须以公共性为取向，以均等化为主线，进一步加快财政覆盖非国有部门和农村、农民、农业的进程。在此基础上，通过逐步偿还历史欠账，逐步拉近不同所有制之间、城乡之间、区域之间在享受基本公共物品和服务方面的距离，让政府通过财政活动提供的公共物品和服务的效益，无差别地、一视同仁地落在每一个企业和每一位居民身上。也就是在财政上要实行并坚持“国民待遇”。与此同时，坚决退出长期处于“越位”状态的竞争性领域，让财政腾出手来专注于公共性支出，从而补足长期处于“缺位”状态的基本公共物品和服务事项。在当前，尤其要确保新增财力全部或绝大部分投向教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等基本公共服务领域，并避免在与商务经营有关的竞争性领域注入新的投资。

其次，建立健全与事权相匹配的财税体制。要在前述“合理划分和依法规范各级地方政府职能”，明确各级地方政府事权的基础上，根据各级财政支出责任划分以及财政收入分布结构，合理确定各级地方政府财政收入占全省财政收入的比重。具体来说，省以下各级政府间财政收入的划分，采用按税种或按比例分享等规范办法，遵循地方政府的财政支出责任配置与财政收入筹集能力相匹配的原则。合理界定财政支出责任后，需要相应地进行财政收入调整，逐步达到尽可能地匹配。省级按比例分享增值税、营业税、企业所得税、个人所得税，其他税种要全部下划市县两级；市级要进一步规范收入划分，按照县市级采取分别不同收入划分的方式，消除过多按行政隶属关系划分收入的做法。市级对县级，要从有利于县市政府职能转变和县域经济发展来划分收入，将经济调节作用强的税种作为共享收入，其它税种作为县级收入；市对其辖区要从有利于城市协调发展、发挥整体功能划分收入，涉及经济发展与城市建设的税种作为市级收入，规模小、税源分散、便于区级征管的税种作为区级收入，同经济发展联系密切但税源分散、征管难度较大的税种原则上作为共享收入。[9]

复次，完善政府间财政转移支付制度。由于各地经济发展水平不同，财政收入差距很大，这必然产生财政支出责任需要的财力与统一划分的税种配置的财政收入能力之间大小不等的差异。这就需要建立和完善一套科学合理、透明规范的一般转移支付和专项转移支付制度，来解决财政支出责任与财政收入能力之间纵向上和横向上的不平衡问题，最终形成完全规范的政府间财政管理体制。

最后，建立科学规范的财政管理制度。当前应着重注意做好以下六项工作：（1）继续推进国库集中收付制度改革。建立健全以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库集中收付制度，将财政性资金纳入国库和财政专户管理。（2）深化“收支两条线”改革。形成收支彻底脱钩的管理办法，对执收执罚部门实行收支两条线管理，经费按统一的预算政策和标准安排，与执收执罚的收入彻底脱钩。（3）完善部门预算制度。扩大部门预算编制范围，细化预算编制内容，建立科学的绩效预算评价体系，硬化部门预算约束。（4）继续完善政府采购制度。扩大政府采购规模和范围。加强计划管理，健全监督机制，提高政府采购质量和效率。（5）探索完善“阳光收入工程”。实现公务员各类补贴、津贴统一发放，积极探索公务员职务消费货币化改革试点，建立规范的机关工作人员收入增长平台。（6）探索完善县乡财政管理体制。要在总结经验、完善措施的基础上，扩大实行省级直接对县的财政管理体制，大力推进“乡财县管”等改革，力争尽快取得突破性进展。

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责任编辑刘凤刚