俄罗斯联邦的地方议会体系

俄罗斯联邦的地方议会体系

李雅君

2011-03-26 11:49:33 来源：《东欧中亚研究》2000年第5期

俄罗斯是由89个联邦主体组成的联邦制国家，这89个联邦主体又分为21个共和国，6个边疆区，49个州，2个联邦直辖市，1个自治州和10个自治专区。

根据俄罗斯宪法，在俄罗斯国家领土完整、国家政权体制统一的基础上，联邦中央国家权力机关和联邦主体国家权力机关在宪法规定的职权范围内行使各自的职权，各联邦主体有权依据宪法和联邦法律独立地确定自己的国家权力机关体系。然而，这些类型不同，或类型相同的联邦主体，受不同的历史条件、地理环境、文化传统与经济发展的影响，在实施其所属职权时形成了各自不同的地方权力体系，尤其是联邦主体的地方议会(代表权力机关)体系。

一俄罗斯地方议会体系的演变

一般来说，俄罗斯地方议会的发展主要经历了以下三个时期。

第一个时期是从1990年俄罗斯地方苏维埃选举至1993年“十月事件”。1990年3月，继苏联第一次人民代表大会直接选举之后，根据苏联最高苏维埃的决定，在俄罗斯联邦境内，按照新的民主选举程序同时举行了俄罗斯人民代表大会和俄罗斯各级(联邦主体及联邦主体以下，包括区、市、镇、乡)地方苏维埃代表的选举。为适应选举的需要，1989年l0月俄罗斯联邦最高苏维埃就通过了《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国人民代表选举法》。该选举法为各级地方代表苏维埃选举确定了基本原则，包括普遍、直接、平等和无记名投票的原则，划分选区原则，多数代表制原则等等，同时规定代表候选人不得由社会组织与选民大会决定，而是由选民直接推选。然而，与同时期举行的苏联人民代表大会选举和俄罗斯人

民代表大会选举相比，这一时期俄罗斯各级地方苏维埃选举的影响力和民主程度都很低。俄罗斯最高苏维埃除了制定出地方选举的基本原则外，并没有对各级地方苏维埃选举的具体程序作出统一规定，而是由各级地方苏维埃自行制定其选举程序并独立组织其境内的选举活动。有些地方苏维埃选举仍沿用旧的选举方式，即从苏维埃主席或当地领导人直接推举的候选人中选举地方苏维埃代表，还有的地方选举在选民投票率极低的情况下仍宣布为有效选举。另外，很多地方苏维埃的代表名额都在数百人以上，代表成员的构成也极其复杂，这些都大大影响了其地方苏维埃活动的效率。

1990年7月～1991年5月，在苏联社会民主改革浪潮的推动下，俄罗斯联邦境内的所有共和国都通过了自己的《共和国主权宣言》，宣布其国家主权在其共和国境内至高无上，要求联邦中央赋予其国家权力机关独立发展经济，拥有其境内一切财产和自然资源的权力。鞑靼斯坦和车臣一印古什共和国在各自的主权宣言中还宣布自己为独立国家。为制止俄罗斯境内不断升级的共和国争取国家主权与独立运动，经过同各联邦主体长时间的协商、谈判和妥协，联邦中央于1992年3月31日与86个联邦主体分别签署了三个划分双方权力机关管理范围与权限的《联邦条约》1。条约不仅对联邦中央与各联邦主体权力机关管辖范围与权限进行了明确划分，而且还规定了各联邦主体权力机关的设置。其中，共和国的国家代表权力机关是人民代表大会和最高苏维埃，执行权力机关首脑是总统，执行权力机关政府是部长会议；边疆区、州、联邦直辖市、自治州、自治专区的代表权力机关是人民代表苏维埃，执行权力机关是其行政长官和行政机关。《联邦条约》同时还强调指出：“共和国国家权力机关的组织和活动程序由共和国自己确定，其他联邦主体国家权力机关的组织和活动程序则由联邦政府确定。”这一规定使共和国在组织和实施其国家权力机关活动时比其他联邦主体有了更多的自主性。1992年4月，经修改补充后的1978年俄罗斯宪法，《俄罗斯联邦——俄

罗斯宪法 (基本法)》将条约中的这一思想固定了下来。根据《联邦条约》和《俄罗斯联邦宪法》的基本内容，联邦各主体分别对自己的国家权力体系进行了修改与补充(鞑靼斯坦、雅库特、车臣和图瓦共和国还通过了其共和国宪法)，在三权分立原则基础上确定了各自国家权力机关的法律地位。各共和国都设立了总统职位，并相继组织了各自的共和国总统选举。其他联邦主体则分别设立了行政长官职务，但大部分的地方行政长官基本上还是由俄罗斯总统直接任命。这一时期，俄罗斯联邦总统和最高苏维埃之间激烈的权力之争也同样反映在地方代表权力机关和执行权力机关的矛盾上。在某些联邦主体内，建立在旧的苏维埃体制上的代表权力机关与其行政机关首脑，尤其是与其民选的共和国总统或地方行政长官之间也时常爆发权力上的冲突。

第二个时期是从1993年“十月事件”后至1995年底的第一届地方议会选举。1993年“十月事件”后，俄罗斯总统立即宣布解散俄罗斯最高苏维埃和各级地方苏维埃，并命令于1993年12月12日举行俄罗斯新的国家代表权力机关——联邦会议两院选举，同时要求各联邦主体应尽快举行其新的代表权力机关——地方议会选举。然而，各联邦主体对叶利钦有关尽快解散地方苏维埃和选举新地方议会的总统令却态度不一。莫斯科市、圣彼得堡市及部分边疆区和州的行政长官接到总统令后，立即解散了当地的苏维埃机构，并宣布将于1993年12月12日与俄罗斯联邦会议选举同时举行该州(或市)的地方议会选举，但大部分联邦主体对叶利钦的命令却置之不理。为此，叶利钦专门向一些拒绝解散地方苏维埃的联邦主体委派了总统代表以监督其执行。在总统代表的敦促下，除哈卡斯共和国等地方苏维埃影响很大的个别联邦主体外，绝大部分联邦主体相继于1994年春天或秋天举行了第一届地方议会选举2。哈卡斯共和国最高苏维埃的抵制行动一直持续到1996年底。

1996年12月哈卡斯共和国最终虽举行了新的地方议会选举，但仍将其地方议会命名为“最高苏维埃”3。

鞑靼斯坦、科米和巴什科尔托斯坦共和国也都没有宣布解散各自的最高苏维埃，而是将其一直保留到按各自宪法规定的5年任期届满后，即1995年初才宣布举行新的地方议会选举。另外，在卡拉切沃一切尔克斯共和国和车臣共和国，由于其境内爆发了长期的民族冲突和战争，无力顾及建立新议会的工作。卡拉切沃一切尔克斯共和国新的地方议会——第一届国民大会选举最终于1995年6月举行，而车臣的第一届国民会议选举直到1996年6月，即第一次车臣战争即将结束的时候才举行。

为组织新的地方议会选举，1993年12月俄罗斯总统亲自签署了《边疆区、州、联邦直辖市、自治州和自治专区国家代表权力机关选举基本条例》和《边疆区、州、联邦直辖市、自治州和自治专区在分阶段宪法改革时期国家政权机关组织与活动的基本原则条例》。以上两个条例明确规定了地方议会选举的程序，如规定地方议会的代表名额应定在50人以内，并从中选出2／5以下的代表组成该地方议会的常设代表机构等等。实际上，各联邦主体在组织其地方议会选举时并没有完全执行以上两个条例的规定，而是各自又制定了自己的地方议会选举法。按照这些地方议会选举法，各联邦主体地方议会代表的名额从15～190人不等，选举程序等方面的规定也不尽相同。

到1995年底，89个联邦主体中有56个先后通过了自己的宪法(或宪章)，按照三权分立的原则确定了其新的国家权力体系。经选举产生的联邦主体第一届地方议会在其国家权力结构中的法律地位也以联邦主体法的形式被正式固定了下来。

第三个时期是从1995年底到现在。截止1995年底，除哈卡斯等个别几个共和国外，其他俄罗斯联邦主体都建立起了自己新的代表权力机关——地方议会。根据总统叶利钦的命令，第一届地方议会与1993年选举产生的俄罗斯联邦会议同属临时过渡性机构，任期为2年。这样，从1995年底开始，最早举行地主议会选举的联邦主体又准备举行其第二届地方议会的选举工作。1995年12月，莫斯科市、阿尔汉格尔斯克州、伏尔加格勒州、莫斯科州、图拉州等联邦主体几乎与第二届国家杜马选举同时又举行了各自的第二届地方议会选举。在正常情况下，其他大部分联邦主体的第二届地方议会选举应该在1996年春天举行。但是，1996年正值俄罗斯总统大选和部分地区的行政长官选举，为了避免与这两次选举发生冲突，中央选举委员会和总统办公厅亲自出面，向各联邦主体建议不要在总统选举前或总统选举期间举行其地方议会选举，有些地方行政部门也趁机以经费不足等原因阻挠其地方议会的选举。在这种情况下，除少数联邦主体在规定期限内如期举行了其第二届地方议会选举外，其他绝大部分联邦主体的第二届地方议会选举都被推迟举行，有的一直被推迟到了1998年秋天。

这一时期的地方议会选举都是以《俄罗斯联邦公民选举权与参加全民公决权基本保障法》和各联邦主体通过的《代表权力机关选举法》为基础组织实施的。各地方议会在组成方式与结构设置上仍是干差万别，然而大多数联邦主体在其宪法(或章程)中都对地方议会代表不得兼任地方行政职务这一点做出了明确的规定。与第一届地方议会时相比，各联邦主体第二届地方议会的人员构成发生了很大的变化，行政部门工作人员参加竞选的候选人减少了，而从事其他职业的候选人(如医生、教师等)却明显增多了。另外，在第二届地方议会选举中，全联邦性政党和选举联盟的作用开始发挥出来，其中俄罗斯共产党在许多联邦主体的中心选区都取得了胜利。

1996年6月俄罗斯国家杜马通过了《俄罗斯联邦会议联邦委员会组成法》，根据该法，从第二届联邦会议起，俄罗斯联邦会议联邦委员会将由各联邦主体的执行权力机关首脑和代表权力机关领导人组成，这一规定对提高地方议会在俄罗斯国家权力体系中的地位和作用产生了直接的影响。近年来，联邦主体的地方议会选举已成为俄罗斯国家政治生活中的一件大事，不仅在联邦主体内部，而且在全联邦范围内都受到了普遍的关注。

然而，随着各联邦主体代表权力机关法律地位和作用的提高，部分联邦主体代表权力机关的职权范围也在不断扩大，以致威胁到联邦中央的专有权限。目前，联邦中央对联邦主体国家权力机关违反联邦宪法和法律的现象缺乏有效的监督机制。在今后很长一个时期内，俄罗斯联邦中央与地方的关系取决于联邦与联邦主体之间建立的共同的法律空间。

在这一过程中，各联邦主体立法(代表)权力机关——地方议会的地位与作用的发展变化无疑起着至关重要的作用。

二俄罗斯地方议会的结构与活动方式

在俄罗斯89个联邦主体的地方议会中，绝大多数都实行一院制，只有巴什科尔托斯坦共和国、卡巴尔基诺一巴尔卡尔共和国、萨哈共和国(雅库特)、卡累利阿和斯维尔德洛夫斯克州的立法机关实行两院制(由两院组成)。图瓦共和国的情况最为特殊，它有两个彼此相互独立的代表权力机关——共和国议会(最高呼拉尔)和共和国人民代表大会(大呼拉尔)。

两个代表权力机关既不是同一代表机关的两院，也没有所属关系，而是各司其职。

在代表议席的设置和任期方面各联邦主体之间也是千差万别。其中议席设置最少的仅为u个(泰梅尔自治专区)，最多的达190个(巴什科尔托斯坦共和国)，其他大部分联邦主体地方议会的代表议席则在50个以下。在实行一院制的地方议会中代表任期一般为4～5年，在实行两院制．的地方议会中，每院的任期则各不相同，如斯维尔德洛夫斯克州立法大会下院一州杜马代表的任期为4年，立法大会上院一代表会议代表的任期为2年。

有些联邦主体的宪法(或宪章)对提前终止其地方议会职权的程序也作了明确规定。如，根据莫斯科市宪章，莫斯科市杜马如果多次通过与俄罗斯联邦宪法和联邦法律相抵触的法律文件，或如果市杜马连续3个月不履行其职权，由市杜马全体代表以超过1／2多数通过决议，或由俄罗斯国家杜马根据俄罗斯总统的提议通过决议时，市杜马将停止行使其职权，并在上述决议通过后3个月内举行新的市杜马选举。

俄罗斯的地方议会大部分按照常设原则工作。

在一些实行两院制的联邦主体里，一般下院按照常设原则工作，上院则按照非常设原则工作。在通常情况下，俄罗斯地方议会按照公开原则由从其代表中选举产生的主席和副主席负责主持其日常工作，但在萨哈(雅库特)共和国国民会议，其地方议会两院的日常工作则由两院选出的常设秘书负责。在实行两院制的地方议会中，两院通常单独举行会议，或就某一问题举行联席会议。在某些地方议会内，根据其主席或1／3以上代表的提议也可以举行秘密会议。地方议会内部一般都设有一定数量的常设委员会或临时委员会，负责为审议属于地方议会管辖职权范围内的问题准备相关文件或提案。

联邦主体内的立法提案权分别属于共和国总统(或行政长官)、共和国政府(或州政府)、联邦主体地方议会及其代表和常设委员会、共和国宪法法院(或其

他联邦主体宪法法院)、共和国最高法院(或其他联邦主体法院)、共和国最高仲裁法院(或其他联邦主体仲裁法院)、联邦主体检察长、地方自治机关等等。在个别联邦主体内，还将立法提案权赋予其他组织或团体。在联邦主体地方议会对立法提案进行审议时，一般都实行三读审议制。经联邦主体地方议会审议通过的法律分别交由共和国总统或联邦主体行政长官签署公布。

无论是实行一院制的地方议会，还是实行两院制的地方议会，一般都在选举后第30日内由最年长的代表宣布举行第一次会议。上一届代表权力机关在任期届满后、从新一届代表权力机关开始工作时起停止行使其职权。

三俄罗斯地方议会的选举及其代表的地位

与俄罗斯联邦国家杜马代表的选举原则一致，俄罗斯地方议会的选举均实行普遍、平等、直接和无记名投票的方式，选举过程公开原则，以及公民自愿参加选举原则等等。根据各联邦主体制定的《代表权力机关选举法》，凡年满18岁、且其大部分时间居住在该联邦主体境内的俄罗斯联邦公民均享有选举权；凡满21岁、且在该联邦主体内居住1年以上的俄罗斯公民享有被选举权。但在乌里扬诺夫斯克州，公民享有选举权与被选举权的法定年龄均为18岁；在车臣共和国只有年满23岁的公民才享有被选举权；在印古什共和国，只有2l～25岁的公民才可以被提名为代表候选人。而有的联邦主体甚至还规定，享有被选举权的公民除应在该联邦主体内居住1年以上外，还必须在该联邦主体内的国家机关或企业中工作至少5年。

在大部分联邦主体内，均按其选民平均人数划分选区，规定投票时可以使用俄语和本地语两种语言(有的还允许选民使用除俄语和本地语之外的多种语言)，并依据多数代表制原则确定选举结果，同时还规定，当参加投票的选民占选民总数25％以上时，选举才被认为有效。大部分联邦主体地方议会选举的财政来源

依靠该联邦主体的预算资金。俄罗斯地方议会代表的选举程序基本上有两种类型：一种是按照单名制选区选举全体代表，另一种是按照复合制原则选举全体代表。

联邦主体地方议会代表的法律地位由联邦主体宪法(或宪章)、联邦主体代表权力机关代表地位法予以规定。主要内容包括：不受侵犯权、言论不受追究权和成立议会党团和议员团权等。

四俄罗斯地方议会的职权范围

俄罗斯地方议会的职权范围主要分为：

(一)立法权。制定和修改宪法(或宪章)和法律；批准预算及其执行情况报告；通过关于组织联邦主体预算外资金和外汇资金的决议并批准其使用情况的报告；以联邦主体法律文件的形式规定该主体范围内的土地及其他自然资源的使用程序，保护自然界和文件遗产的程序，以及该联邦主体财产私有化的程度等；规定该联邦主体的税收及其他收费的种类和征收程序；规定反联邦主体法律的制裁措施；有权向俄罗斯联邦国家杜马提出有关立法议案，等等。

(二)任免权。确定其地方议会代表的选举和联邦主体地方行政长官(共和国总统或其他联邦主体首脑)的选举；确定地方自治机关选举；批准该联邦主体选举委员会的组成人员；批准其执行权力机关的机构设置；登记地方自治机关章程；批准由该联邦主体地方行政长官提出的政府主席人选(在各共和国除有权批准由总统提出的政府主席，还有权批准总统提出的政府其他组成人员人选)；接受联邦主体地方行政长官的辞职；弹劾联邦主体地方行政长官；批准对该联邦主体检察长的任命；任命联邦主体宪法法院(或宪章法院)法官；任命(或组织选举)联邦主体的治安法官，等等。

(三)决定重大事务权。各共和国地方议会有权就国家结构问题通过决议，其他联邦主体的地方议会有权确定其行政区划。各联邦主体的地方议会均有权按照联邦法律的规定，解决其边界变更的问题；通过举行该联邦主体全民公决的决议；批准联邦主体国家、经济、社会、文化和民族的发展规划；确定联邦主体的功勋与荣誉称号；另外，各共和国还有权宣布实施、延长或终止共和国紧急状态，批准或废除其总统关于在其境内实行紧急状态的决定，等等。

(四)监督权。各联邦主体地方议会均有权监督该联邦主体宪法(或宪章)和法律的遵守、执行和适用情况，在联邦主体行政机关公职人员不执行或粗暴违反联邦或联邦主体法律、联邦总统的命令和联邦政府的决定时，有权对其提出表示不信任的议案；部分联邦主体地方议会还有权组建审计院等机构，对该联邦主体预算的执行情况进行监督。

另外，各联邦主体地方议会对联邦国家权力机关享有制约权，主要表现为：就联邦法律，联邦总统、联邦委员会、国家杜马和联邦政府的法律文件以及联邦的国际性公约等是否符合俄罗斯宪法的问题，向联邦宪法法院提出询问。如果以上法律性文件经联邦宪法法院审议后，被确认为不符合联邦宪法的规定，则这些法律性文件将自联邦宪法法院通过决议之日起立即失去其法律效力。

(责任编辑江智武) 注释：

1 车臣一印古什和鞑靼斯坦共和国拒绝参加条约的签定。1992年12月，车臣一印古什共和国分为车臣共和国和印古什共和国，联邦主体增加到89个。

2 在乌里扬诺夫斯克州，因联邦法院判定其境内的行政区域划分不符合联邦宪法和总统的有关命令，其地方议会选举被无限期推迟，直到1995年底才举行。(参见：《1997年俄罗斯政治丛刊第一卷——选举与政治发展》莫斯科1998年，第183页。)

3 同上。