警务社会化探析

警务社会化探析薛　典　武 摘　要　警务社会化是新世纪公安改革的战略选择和基础工程,是专门工作与群众路线相结合公安工作优良传统在新形势下的继承和创新。

要提高公安机关的社会管理水平,实现公安工作可持续发展,要按照市场运行的客观要求,有效整合社会管理资源,充分调动社会各方面的力量,建立起与市场经济相适应的公安行政管理体制,在充分发挥公安机关职能作用的同时,实现“社会的事社会办”。

关键词　警务 社会化 世界自警察诞生至今,经历了“四次警务革命”,即警察职业化、警察专业化、警察现代化和社区警务。

近几年又有西方学者提出了第五次警务革命理念,即警务社会化。

警务社会化,是指借助社会力量参与和监督警务管理工作,促使警方提高工作效率和服务质量。

在我国,传统警务工作资源很大程度上局限于公安机关本身,这大大限制了社会治安工作开展。

随着公安保卫任务不断加重,警力资源愈显有限,无论是警力还是经费都不能满足现实需要,有限警力资源需要无穷民力支持。

事实上,犯罪现象是社会各种消极因素的综合反映,仅靠公安机关不能根本解决治安问题,必须依靠全社会力量来综合治理。

在新形势下,以警务社会化开展警务工作,以全社会力量抑制与预防犯罪,开发蕴藏于人民中间的社会治安资源,是公安工作可持续发展的需要。

一、警务社会化的指导理论警务社会化是近年来西方国家在公共选择理论的影响下警务改革的主要方向。

公共选择理论是用经济学方法研究政府的管理活动及各个领域公共政策制定和执行的理论,因此又被称为官僚经济学。

在用种种经济学方法分析了政府困境及其原因的同时,提出了解决问题的独到办法,与传统行政学致力于改革完善政府本身不同的是,公共选择关注的中心是政府与社会的关系。

它认为没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供。

既然政府内部问题重重且历次改革收效甚微,那么最好的出路是打破政府的垄断地位,建立公私组织之间的竞争,从而使公民得到自由选择的机会。

具体来讲,公共选择理论的主要观点有以下几方面。

(一)组织类型的理性选择私营企业、非营利组织、政府机构等各种类型的组织都可以提供服务,但对特定情况下的特定服务来说,某一类组织会比其它组织干得更好,由此产生了组织类型的理性选择。

过去的错误在于对政府组织过分依赖,即使是它的效率和服务质量比其它类型组织还差也是如此。

作者单位:安徽省警察协会(二)市场机制与个人选择市场机制主要是竞争机制,这种竞争给公民提供了“用脚投票”(即自由选择服务机构)的机会。

公民由此获得至高无上市场权利:就像顾客通过对产品选择决定企业命运一样,公民对服务机构选择可以决定单个公共机构存亡,这必然迫使公共机构竭力改善服务赢得更多“顾客”。

(三)分权化公共选择理论主张允许不同组织之间在职能和管辖区域上存在交叉重叠,因为只有这样,公众才有选择的可能。

二、警务社会化的必要性和可行性仅凭警察机关内部的有效运作,希望提高警察工作的质量是不够的。

因为警察机关是否能提高工作效益和效率,靠的是警察机关高度的责任心。

如何改变这种靠良心保证为不可抗拒的动力,就需要依赖公共选择理论所描述的那样,让警察提供的服务进入良性的竞争状态,打破警察服务的国家垄断地位,允许社会其它组织包括私营组织提供部分警察服务,进而公众有选择更好治安服务的机会。

只有来自外部的竞争压力才能真正迫使警察机关改变服务态度和科学地规划勤务。

当然,与其它政府公共部门相比,,是强制力部门,掌握着国家警察权和各种揭露犯罪、安全防范方面的技术手段,具有非国家警察不能履行的性质,不可能完全采用市场和社会管理模式,由此能够允许社会其它组织经营的警察业务是有限的。

尽管如此,推行警务社会化对警务改革的意义不能忽视,警务工作社会化管理不仅必要而且可行。

(一)警务社会化的必要性从政体来看,我国是人民民主专政社会主义国家,参与国家政治、经济和社会事务管理,是宪法赋予每个公民的神圣权利。

警务工作作为国家和社会管理的一部分,人民群众有权参与。

从警察职责任务看,人民警察主要职责之一就是打击犯罪、预防犯罪和维护治安。

犯罪和治安问题本身就是社会问题,如果没有各种社会力量的参与配合,警察就无法履行好自己的职责。

从警察的工作特点来看,警务工作大多具有随机性、突发性、分散性和开放性的特点,这就决定了公安机关不可能像军队那样对警察队伍采取集中封闭式管理。

因此,警务工作不仅需要得到社会的支持与配合,而且更需要争取和接受社会的监督。

从我国公安工作的历史来看,专门工作与群众路线相结合,是我国警务工作的优良传统,警务工作只有建立在深厚的群众基础上,才能无往而不胜。

(二)警务社会化的可行性从国际上来看,西方一些国家在警务社会化方面已经作出了有益的尝试。

如自二十世纪八十年代以来,英国就提出了警务私有化(或民间化,或社会化)的理念,并进行了大量的实践。

其具体做法是允许成立大量的商业保安公司,这些公司履行着本来应由国家警察履行的部分业务,以商业运作的方式为公众提供安全服务,并收取报酬获得收益。

从目前情况来看,这种私有化的警务带来了多个方面的正效应。

我国虽然也有群众性治安组织、保安服务公司等社会治安力量,但与国外相比,其区别在于我们的社会治安力量是在公安机关的指导下开展业务,作为公安机关治安保障的重要补充形式存在,并没有与公安机关形成竞争性氛围,因而没有形成促进公安机关进行内部改革的外部压力。

三、警务社会化的意义(一)警务社会化对转变警察职能有着积极的影响从世界范围来看,警察机关管理的事务都是复杂多样的,并且对社会和公众都有内容广泛的服务承诺。

但是这并不意味着警察可以包办、代替一切国家行政与社会事务的管理。

恰恰相反,不少国家的社会组织与公众都有广泛的自治权利,许多社会事务都由民众自己去办、去解决,只有那些民间办不了、办不好、不愿办的事务才由国家、政府和警察去办。

否则,警察管得过多、过宽,不仅管不过来、管不好,还费力不讨好,有不尊重民意民权之嫌,招致责难,因此,民权、民主、民治建设受到广泛重视与提倡,而警务社会化在一定程度上就体现了这种要求。

如果公安部门在深化警务改革过程中注重警务社会化,就会有利于促进警察职能的转变,实现从全能警察向责任警察过渡,实际上这也是一种警察角色的回归。

(二)警务社会化可以促进警察绩效提高警务社会化把竞争机制引入警务改革,为警务改革开启了新思路,即通过竞争机制来提高警察绩效。

警务社会化成功的关键就在于充分引入市场竞争机制,因为竞争能够给组织带来种种好处。

竞争最明显的好处就是提高效率,迫使公营的(或私营)垄断组织对顾客的需要做出反应,竞争能够提高公营组织员工自尊心和士气。

纽约市立大学管理系主任E1S1萨瓦斯在1971年发表的《论市政垄断》中说道,“我强调问题的实质不是公营对私营,而是垄断对竞争,呼吁在公共服务中引进竞争”。

所以说,在警务改革中引入竞争机制,不仅可以节约开支,更重要的是可以充分调动广大民警的积极性,激发其创造力和责任心,从而增强警方对社会需求的回应能力。

(三)警务社会化有助于弥补警力资源的不足当前,警力资源不足是公安机关普遍面临的问题。

如何挖掘有限的警力资源,最大限度地调动社会资源和力量参与到警务工作中来,是警务改革中极其重要的一个问题,也是公安部门坚持和贯彻群众路线的需要。

警方通过与社区(公民与志愿者)、私营部门、非营利组织等建立伙伴关系就提供了实现这种需要的具体途径,在弥补警力资源的不足方面有着积极的意义。

乔治・里查森(George R ichards on,1972)从理论经济学的角度曾指出,资源互补的必要性是组织间合作的关键动力。

公共部门与非营利部门合作伙伴关系可被视为积聚公共部门和非营利部门两者的资源和力量解决复杂问题的有效方式,同时也提高了解决问题的效率和创新性。

萨瓦斯在论及民营化的原因时曾引用了美国一个问卷调查的结果。

1992年美国就推行民营化的原因对地方官员做过一次问卷调查,结果表明,试图削减机构内部支出是实行民营化的主要原因,财政方面的外部压力是实行民营化的第二个原因。

换句话说,实行民营化是为了节省开支。

当然这只是民营化优势的一个方面,其实民营化的优势是多方面的,它为最大限度地调动社会力量参与进来提供了实现的具体途径。

通过结合社会资源和力量,增强了社会影响力。

其功能主要体现在以下方面:有助于填补政府用于社会发展方面的资金不足;增加资源运用的透明度和合理性;推动社会广泛关注和帮助在经济与社会发展过程中资金和人力资源薄弱的部门;提高公共部门效率,减少公共部门内部权力和机构的扩张以及把公共管理者从日常事务中解脱出来,使之能更集中精力去做他们份内的事情;还有利于促进社会改革的进程等。

更重要的是,在市场经济条件下,政府部门通过民营化引入竞争机制,可以为社会提供更多更好的产品和服务。

(四)警务社会化有利于改善警方的整体形象公共选择理论认为,作为民营化重要形式的伙伴关系的建立本身就是对政府的不满和政府活动频繁出现问题的可能矫正方法。

政府通过民营化改善对纳税人的服务,民营化同样改善了这些人的生活质量,这样社会各界对政府的满意度也会逐渐上升。

同样道理,警方通过建立多种形式的伙伴关系无疑对树立勤政爱民的形象会有帮助。

再者,既然建立多种形式的伙伴关系可以提供一个社会力量参与进来的渠道,也就为警方提供了一个改善警民关系的平台。

因为建立多种形式的伙伴关系可以加强警方与社会各界的互动,这样不仅增进了伙伴双方的了解,更重要的是可以借助伙伴的力量拓宽与社会各界互动的渠道。

譬如与媒体关系,各种宣传媒体是加强警方与社会各界沟通的重要渠道,具有其他方式无法替代的作用。

警方通过多角度多方位与社会公众互动,一方面可以更多了解公众的需求和意愿;另一方面让更多公众了解警方的工作态度、价值追求、建设成果以及困难等情况。

在这种良性互动的过程中,不仅使警方更能关注社情民意,确保警方工作的顺利开展,更重要的是赢得了更多公众的理解和支持,从而取得公众的认可与赞同。

四、警务社会化的具体途径和基本方向借鉴当代行政改革的主导理论———公共选择理论,最好的结果应是市场力量作用的最大化,除属于国家警察权范畴的强制措施和执法活动外,警察的部分管理、保护、救护、服务等职能是可以由社会其它组织来履行的。

这个理论对传统的警察业务必须由警察包办的认识提出了挑战,为未来的警务改革拨开迷雾,指明方向,为警务改革走出目前困境指出了一条可行道路。

(一)在行业设立许可方面不再进行治安审批,对重点行业协助组建行业管理协会,由行业协会对行业的准入、出局及其行为规范进行自律管理2004年11月,在浙江省杭州市召开的“2004警察与科学国际讲坛”上,有国外警学专家介绍了大型活动公共安全社会化管理的有关经验,引起了与会代表的强烈响应。

国内公安领域的专家一致认为,这是我国今后的主要发展方向和创新模式。