柯永建-私营资本参与基础设施PPP项目的政府激励措施

ISSN 100020054CN 1122223 N 清华大学学报(自然科学版)J T singhua U niv (Sci &Tech ),2009年第49卷第9期2009,V o l .49,N o .913 36148021483私营资本参与基础设施PPP 项目的政府激励措施柯永建1,　王守清1,　陈炳泉2(1.清华大学建设管理系,北京100084;2.香港理工大学建筑及房地产学系)收稿日期:2008210206基金项目:国家自然科学基金资助项目(70731160634);中国香港特别行政区研究资助局项目(N -Po lyU 51407)作者简介:柯永建(1984—),男(汉),福建,博士研究生。

通讯联系人:王守清,教授,E 2m ail :sqw ang @tsinghua .edu .cn摘　要:政府往往需要提供激励措施才能吸引私营资本在基础设施公私合营(PPP )项目的投资。

该文选取北京国家体育场等案例,归纳实际项目中的各种政府激励措施;并通过实证问卷调查私营部门的综合评价。

结果表明:政府激励措施包括政府投资赞助、政府对融资的协助、政府担保、税收减免优惠和开发新市场;私营部门充分肯定各种激励措施的有效性,其中税收减免措施得分最高,政府投资赞助得分最低;而私营部门需客观评估政府激励措施,切勿索要不合理激励,以避免项目实施过程中出现因政府无法履行承诺而导致的项目中止或者失败。

关键词:公私合营(PPP );激励措施;私营资本;基础设施中图分类号:F 294文献标识码:A文章编号:100020054(2009)0921480204Governm en t i ncen tives for pr iva te sector i nvolvem en t i n i nfra structure PPP projectsKE Yong jia n 1,W ANG S houq ing 1,CH AN A lbe rt P ing 2chue n 2(1.D epart men t of Con struction M anagemen t ,Tsi nghua Un iversity ,Be ij i ng 100084,Ch i na ;2.D epart men t of Buildi ng and Real Estate ,The Hong KongPolytechn ic Un iversity ,Hong Kong ,Ch i na )Abstract :Governm ents often p rovide incentives to attract p rivate secto r invo lvem ent in public 2p rivate partnershi p (PPP )p ro jects .T h is paper first describes the governm ent incentives p rovided fo r actual p ro jects such as T he Beijing O lymp ic N ati onal Stadium.A questi onnaire survey w as then used to exam ine the p rivate secto r ’s p references fo r these incentives .T he governm ent incentives included governm ent sponso rsh i p,financingassistance,governm ent guarantees,taxexemp ti ons o rreducti ons andnewm arketoppo rtunities .R espondents from the p rivate secto r affirm ed the effectiveness of all the incentives,w ith the tax exemp ti ons o r reducti ons as the mo st desirable and governm ent sponso rshi p as the least .T he results suggest that the p rivate secto r should carefully evaluate governm ent incentives and no t ask fo r unreasonable incentives w hen the p ro ject is very urgent o r the governm ent lacks experience .Key words :public 2p rivate partnersh i p (PPP );incentive;p rivatesecto r invo lvem ent;infrastructure公私合营(p ub lic 2p rivate partnersh i p ,PPP )是一种提供公共基础设施建设及服务的方式,由私营部门为项目融资、建造并在未来的一段时间里运营此项目。

在PPP 模式中,公共部门和私营机构各有其独特的优势,并能够通过合作实现优势互补[1]。

例如,公共部门可以制定相应的政策对项目施加影响,但资金不足,管理效率低;私营部门资金充足,有管理经验,主动性和创新力强,但风险承担能力有限。

中国的国家战略与规划更新(2006～2008年)中将PPP 融资模式作为有效地吸引国内外私营资本参与基础设施建设的创新途径[2]。

PPP 模式自从问世以来,受到许多国家和地区政府的密切关注,主要原因在于相对于传统由公共部门提供基础设施服务的模式有着许多优点。

例如:PPP 模式能够带来更合理的风险管理、节省生命周期成本、创新的公共服务、创新和高效的管理等,政府将部分风险转移给私营部门,并吸收私营部门的技能、经验和技术等[3]。

PPP 模式尤其适用于自然资源开采(如采油、采矿、采气等)、电厂、水厂、污水及垃圾处理厂、公路、桥梁、隧道等项目[4]。

对于铁路、地铁、机场、港口等类型项目,投资相对较大,施工难度和内部结算方式等可能导致较大风险,政府往往会提供许多激励措施以吸引私营资本投资。

本文选择广西来宾B 电厂、北京地铁四号线、深圳地铁四号线和北京2008奥运国家体育场等实际案例,讨论分析政府在不同项目中所提供的激励措施,并通过问卷方法调查私营部门对各激励措施的评价,以期为类似项目的运作提供参考依据。

1　合理的激励措施1.1　政府投资赞助政府投资赞助指的是政府提供PPP项目一定比例的投资资金,并在项目运营阶段对运营收入不要求分红。

对于地铁、体育场馆等类型项目,由于建设成本远大于特许经营期内的票价收入,政府经常会提供部分投资资金以提供项目本身的可盈利性。

例如,北京市政府在北京国家体育场项目中提供了人民币18.154亿元,占总投资(31.3亿)的58%,并且不要求分红,同时将项目设施场地的土地使用权以划拨方式无偿提供给项目公司[5];在北京地铁四号线中,北京市政府同样也负责投资额约占项目总投资70%的土建工程部分[1];深圳地铁四号线1期也是由深圳市政府筹资建设。

1.2　政府对融资的协助政府对融资的协助是指政府为私营部门融资提供一定的协助,如出具安慰函等措施。

例如,在广西来宾B电厂项目的特许权协议中规定:自融资手续完成之日起及之后,只要融资文件仍然有效,广西政府同意在未向贷款人提供纠正项目公司违约事件的机会、以及未给予贷款人特许权协议规定的其他权利之前,将不终止特许权协议。

这条规定可以有效地帮助贷款人降低由于项目公司违约或者不可抗力所带来的危害,提高项目公司获得贷款的可能性。

1.3　政府担保基础设施PPP项目中政府所提供的担保作用是降低项目公司将面临的风险以保证未来现金流的稳定。

例如,广西政府保证同意来宾B电厂项目的公司有权在特许期内将该项目的人民币收入兑换成美元,在每一财政年度结束时将该年度的利润汇出境外;如果北京地铁四号线的运营达到政府规定的运营标准,当实际客流达不到预测客流的80%时,政府同意将给予项目公司一定补贴;北京市政府保证在国家体育场特许经营期内,对于新的竞争性场馆的开发项目或对某一现有竞争性场馆进行改扩建的项目,原则上将不予批准。

1.4　税收减免优惠政府在权利范围内往往会对基础设施PPP项目的投资者提供一定的税收减免优惠,例如来宾B 电厂项目中,广西政府免征项目公司3%的地方所得税;从开始获得利润的年度起,第1～2年免征所得税,第3～5年减半征收所得税(15%)[6]。

在国家体育场项目中,对与体育场馆设施固定不可分离的设备、模型、图纸、图板、电子文件光盘、设计说明及缩印本等非贸易性规划设计方案,免征关税和进口环节增值税。

1.5　开发新市场对于私营投资者而言,进入和开发新市场也是一个潜在的激励。

例如,法国电力集团在广西来宾B 电厂项目中的成功经验使其能够在中国及亚太地区长期扎根;国家体育场作为北京2008年奥运建设项目的重要工程,受到北京市、全国甚至全世界的极大关注,国家体育场项目的成功中标和建造无疑为各参与单位带来巨大的广告效益。

2　不合理的激励措施有时候地方政府为了吸引私营资本的投资,往往会作出不现实或不理智的担保和支持,导致政府需要为履行合同付出很高的成本,而在项目特许期间出现拒绝支付或者无力支付的窘境(特别是在地方政府换届之后),导致项目公司很可能无法获得预期利润甚至无法偿还贷款。

地方政府为了短期的利益或者个人政绩,可能会作出与中央政府政策、长期目标或者公众利益相违背的决策,投资者特别是外商如果对中国法律法规了解甚少的话,可能会为PPP项目未来的正常运营带来隐患。

投资者如果利用政府部门对PPP模式或者该项目了解过少而签订不平等协议,也可能导致项目运营阶段出现政府不愿或无力履行协议义务的风险。

投资者和政府部门如果迫切希望项目上马,往往可能过分乐观地估计未来市场变化,或者过分依赖于政府的承销承诺(甚至是口头承诺)而忽略了理性的市场评估,而导致对项目的盈利能力估算过高。

例如,上海宝维士 泰晤士大场自来水有限公司投资、建设和运营的上海大场水厂项目,由于上海市政府在原协议中规定的保证水量和15%回报率,被界定为固定回报项目。

2004年4月26日,英国泰晤士水务签订《上海泰晤士大场自来水有限公司股权转让合同》,把大场水厂转让给上海自来水市北公司。

至此,该项目被“收归国有”。

固定投资回报率保证是早期PPP项目中地方政府会提供的激励措施,类似的这些措施大大降低了私营投资者提高效率的积极性,降低了PPP融资模式的优势,属于不合理的激励措施。