卫生政策研究综述

卫生政策研究课程论文麦尔比亚学号：************中国新型农村合作医疗制度可持续发展分析摘要农民、农村及农业问题(即“三农问题”)长期以来都是中国一个带有全局性、战略性的问题。

虽然中国的改革是从农村开始的，但是发展至今，“三农问题”仍然是中国政府非常关注的一个问题。

合作医疗是中国农村的基本医疗保障制度之一，但这一制度正面临着生存和发展的困境。

中国是一个农业大国，如果农村经济不能长足发展，农民健康不能得到全面改善，中国经济的发展势必将受到很大的影响和制约。

农村合作医疗是整个社会保障制度的一个重要组成部分，是农民生命质量提高的一项重要措施，是有关农民生存及发展的基本问题。

然而，我国医疗保障制度的改革一直未将农村人口纳入思考的范围，尤其在连续经历了“非典”和禽流感等高传染性疾病事件后，我国农村现有的医疗设施和保障体系更是显示了其严重的脆弱性。

农民怕看病，看病贵，看病难，己经成为农村社会普遍担忧的问题。

所以我们需要从历史的角度去获取经验教训，并分析新型合作医疗制度可持续发展的现实制约因素，从而探索出一条有利于新型农村合作医疗制度可持续发展的路径。

关键词农村合作医疗可持续发展政策建议一，引言1.1 背景资料农民、农村及农业问题(即“三农问题”)长期以来都是中国一个带有全局性、战略性的问题。

虽然中国的改革是从农村开始的，但是发展至今，“三农问题”仍然是中国政府非常关注的一个问题1。

中国是一个农业大国，如果农村经济不能长足发展，农民健康不能得到全面改善，中国经济的发展势必将受到很大的影响和制约。

农村合作医疗是整个社会保障制度的一个重要组成部分，是农民生命质量提高的一项重要措施，是有关农民生存及发展的基本问题。

然而，我国医疗保障制度的改革一直未将农村人口纳入思考的范围，尤其在连续经历了“非典”和禽流感等高传染性疾病事件后，我国农村现有的医疗设施和保障体系更是显示了其严重的脆弱性。

农民怕看病，看病贵，看病难，己经成为农村社会普遍担忧的问题。

合作医疗是中国农村的基本医疗保障制度之一，但这一制度正面临着生存和发展的困境.在20世纪60～70年代，合作医疗曾经惠及大多数农村居民，被世界卫生组织和世界银行誉为“以最少投入获得了最大健康收益”的“中国模式”2。

然而，改革开放之后，合作医疗制度迅速衰落，仅在少数地区得以残存。

在全国各地农村的发展参差不齐，覆盖面也极为狭窄。

合作医疗走向低谷，农民缺乏医疗卫生保障，原有的农村卫生服务提供系统不再能够满足农村居民的健康需求，基层卫生服务机构、特别是乡镇卫生院陷入生存困境。

1980年，全国约有90%以上的行政村实行了合作医疗34。

但农村经济体制改革后，合作医疗迅速滑坡，到1985年，全国实行合作医疗的行政村就猛降至5%左右，1989年仅为4.8%。

上述情况使1陈佳贵.中国社会保障发展报告(1997一2001)【M】.北京.社会科学文献出版社.2001:277一311.2WHO2000, Health System :Improving Performance , The World Health Report 2000 [M].Geneva: The World Health Organization3卫生部.全国卫生统计年报资料【M】.1976一19924顾涛，李正直等.农村医疗保险制度相关问题分析及政策建议【J】.中国卫生经济，2005(4):12一14.得中国经济改革中的卫生制度变化成为发展政策研究中经常被引用的反面案例5。

90年代以来，我国政府试图重建和恢复农村合作医疗，但实际上由于种种因素使得这项制度又陷入到像前几轮合作医疗的重建一样一哄而起、步履艰难的局面。

面对严峻的农村卫生形势，农民的医疗保障问题被提上重要议事日程。

2002年中共中央、国务院做出《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，接着卫生部、民政部和财政部又联合颁发了《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见》，要求建立新型农村合作医疗制度，到2010年能够覆盖全国农村地区，在农村建立起医疗保障制度。

新型农村合作医疗以大病统筹为基础，旨在帮助农民抵御重大疾病风险，提高农民健康水平。

自试点以来，在各地也取得了一定的成效。

但是，多项研究也表明在试点工作中存在和暴露出许多问题。

所以我们需要从历史的角度去获取经验教训，并分析新型合作医疗制度可持续发展的现实制约因素，从而探索出一条有利于新型农村合作医疗制度可持续发展的路径。

1.2 一些基本概念1.2.1 社会保障制度世界各国的政策文献和有关论著中对社会保障制度的具体说法不尽相同，但就其所包含的主要共同点而言，对社会保障制度可以做出如下表述:社会保障制度是以国家或政府为主体，根据法律规定，通过国民收入再分配，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助，保障其基本生活的制度。

1.2.2 农村医疗卫生保障制度狭义的农村医疗卫生保障制度是指国家或政府利用税收和国民收入再分配功能，通过财政和政策上的支持，为保证居民获得基本的公共卫生服务和医疗服务而提供的制度保障。

广义的农村医疗卫生保障制度，除了狭义的农村医疗卫生保障制度所包含的内容外，还包括对所有农村人口提供的公共卫生保健和针对贫困人口实施的医疗救助，并且是多种制度相互配套形成的。

1.2.3 农村合作医疗制度合作医疗是产生于中国农村的一种以乡镇或行政村为范围的社区健康保障制度。

它以社区成员资格为前提，通过共同筹集资金，向参加者提供医疗保障服务，并在成员之间互助共济、分担医疗费用风险。

一般通过社区成员个人缴纳费用，乡镇政府和村组织给予一定资金补贴的方式形成合作医疗基金，是一种有医疗保险性质的农村健康保障制度。

这里的社区指的是由生活在一个特定的地理区域、有相似的生活方式、文化、观念和爱好，并有紧密的社会联系的一群人所组成的系统。

它更偏重于自然地理区域，与行政区划是不同的。

在中国，许多行政村都是在自然村的基础上形成的。

1.2.4 新型农村合作医疗制度新型农村合作医疗是在传统合作医疗的基础上，建立的与农村经济社会发展水平、农民经济承受能力和医疗费用需要相适应的新型农村医疗保障制度。

与传统合作医疗相比，2003年开始试点的新型农村合作医疗制度在一定程度上进行了一些制度创新，其新意主要表现在:(l)赋予了该制度在新时代背景下政治上的重要意义;(2)在保障对象上明确要覆盖到农村居民;(3)在筹资机制上，加大了政府的支持力度，明确了政府的经济责任，明确建立了中央合作医疗补助金制度，即中央财政每年通过专项转移支付，对中西部地区市区以外的、参5中国农村医疗保健制度研究课题组.中国农村医疗保健制度研究【M】.上海科学技术出版社，1991加新型合作医疗的农村居民按标准安排补助资金;(4)在保障机制上，明确了保障的重点，突出了以大病统筹为主;(5)在管理体制上提高了统筹层次，明确以县(市)为单位进行统筹;(6)在运作机制上明确合作医疗、医疗救助、商业医疗保险三者的关系;(7)明确了政策目标，要求到2010年在全国范围内建立广覆盖的农村合作医疗制度。

(8)在运行过程中新型农村合作医疗注重逐步规范统筹模式，合理制订补偿方案，规范基金使用，明确基金补偿范围，规范住院补偿，加强门诊补偿管理，提高基金使用率，完善转诊和结算办法等。

二，结果与分析2.1 我国农村合作医疗制度的发展历程2.1.1 萌芽阶段(1938年～1955年)这段时期，合作医疗作为互助共济的雏形，由于其基本采用的是“合作制”和“群众集资”，不具有医疗保险的性质，所以把它们看作是后来的合作医疗制度的萌芽。

它们为后来实行保险性质的合作医疗制度奠定了基础。

2.1.2 形成阶段(1955年～文化大革命前)该时期的合作医疗己经具备了社会保险性质。

但是，由于人民公社运动中“左”的影响，合作医疗也刮起了“共产风”，搞“供给制”，实行“看病不要钱”等不切实际的做法，超越了农村现实的经济条件和农民的觉悟水平，给后来合作医疗的正常发展埋下了隐患。

2.1.3 发展与鼎盛阶段(“文革”时期～1978年)合作医疗大面积普及，是在1966年以后的“文化大革命”期间，一方面是由于广大农村防病治病的需要，更重要的是，1966年毛泽东主席批示推广湖北省长阳县乐园公社的合作医疗经验圈。

1968年12月5日，《人民日报》头版头条发表《深受贫下中农欢迎的合作医疗制度》，报道了湖北省长阳县乐园公社创办合作医疗的经验和体会。

同时，加上“文革”政治运动的推动，全国掀起了举办合作医疗的第二次高潮。

1978年我国将合作医疗写入了宪法，1979年，卫生部、农业部、财政部、国家医药总局、全国供销合作总社等部委联合下发了《农村健康保障章程(试行草案)》。

到1980年，我国农村合作医疗制度的覆盖率达到全国农村行政村性产大队的90%，覆盖了85%的农村人口，从而被世界银行和世界卫生组织誉为“发展中国家解决卫生筹资的唯一范例。

”2.1.4 衰落阶段(1978年～1980年代末)1978年随着家庭联产承包责任制在全国农村的实行，人民公社体制解体，农村集体经济迅速萎缩，导致维持合作医疗正常运转的基金筹集越来越困难。

同时，由于指导思想上发生了偏差，一部分干部认为合作医疗是“文革产物”，是搞平均主义，吃“大锅饭”，部分农民也有不满情绪。

在这种宏观大背景下，全国大多数社队的合作医疗就快速地走向解体、停办，部分村卫生室(合作医疗站)变成了乡村医生的私人诊所，致使合作医疗覆盖面大幅下降，由1979年的90%骤降到1983年的20%以下，到1986年坚持合作医疗的行政村下降到5%左右，跌入农村合作医疗的最低谷，至此农民基本上没有医疗保障。

1989年统计表明，继续坚持合作医疗的行政村，仅占全国的4.8%，自费医疗再次成为农村占主导地位的医疗制度。

全国仅存的合作医疗主要分布在上海和苏南地区。

2.1.5 恢复阶段(20世纪90年代以来)90年代初，当时的李鹏总理代表中国政府向世界卫生组织承诺，到2000年中国将全面落实农村初级卫生保健工作。

为兑现这一承诺，政府曾力图恢复农村合作医疗制度，合作医疗出现了一个短暂的复苏时期。

1991年，党中央和国务院再次肯定合作医疗，提出“稳步推行合作医疗保健制度”，并采取了一定的措施。

1993年国务院政策研究室和卫生部通过广泛的调查研究，提出了《加快农村合作医疗保健制度的改革和建设》研究报告。

1994年，国务院研究室、卫生部、农业部与世界卫生组织合作，在全国7个省14个县市开展“中国农村合作医疗制度改革”试点及跟踪研究工作，用意在为合作医疗立法提供根据，这使农村的合作医疗体系一度有了复苏的希望。

1997年1月，中共中央、国务院发布《关于卫生改革与发展的决定》，要求各地“积极稳妥地发展和完善合作医疗制度”。