新公共管理运动的基本原理及其内容

新公共管理运动的基本原理及其内容新公共管理范式是作为强烈批判传统政府模式及其官僚集团的角色而出现的。

因此，为了更好的理解新公共管理范式的基本原理，我们有必要首先对官僚制国家和政府失灵的传统模式进行考察。

对传统模式的批评建立在对韦伯官僚制的“理想模式”与现实中公共行政系统进行对比的基础上，两者的区别主要体现在以下几方面（更详细的论述可以参见Minogue，1997）：1.在很多系统内，政策和行政没有清晰地划分，甚至在决策过程，政治家和行政人员的回应性角色都混淆在一起；2.很多情况下，决策过程并非遵从技术原则和经济理性，而是受到来自官僚集团内部利益与外部利益之间的冲突、妥协和交易的影响；3.科层制和集权化对正式规则及程序的服从（有时是盲从）会导致腐败、僵化、缺乏责任心、以及对公民利益和需求的漠视等过失；4.官僚机构以“自上而下”的执行过程为显著特征，而这种模式往往导致一些不恰当的决策和不良后果；5.现代的政府行政体系中，无论是内部各部门之间还是与系统外部的组织和利益集团的事务接触都异常频繁和广泛，这超过了传统政府模式所能承载的复杂性。

当现代福利国家通过“纠正市场失灵的需要”来证明自身合法性的时候，上述特征的横行也导致批判性观点的出现：1. 僵化而强入侵性的政府对个人生活的过多干预限制了人们管理自身事务的自由，并容易产生依赖性而不是独立自主；2．蔓延到社会各个角落的政府承担了太多的社会责任，却不能及时有效地履行这些承诺。

3．在个人利益至上的国家里，政府精英和特权集团利用各种国家行为提供的机会为自己牟取暴利和隐性收入。

这些批评的综合（官僚机构的无能和传统政府本质上的无能）就产生了一种通常被称作“新公共管理”的改革模式。

这种改革模式假设：政府庞大的官僚机构本质上是有缺陷和无效率的，市场可以提供比政府更好的公共物品和服务，彻底的改革需要引入一种企业家化的公共管理模式，可以通过以下方式建立：1. 通过私有化方式重构和缩减公共部门。

2.重组和缩减中央行政事务。

3.引入竞争机制以维持良好的公共服务，尤其是通过内部市场或通过签约合同的方式将公共服务承包给私人部门。

4.改进效率，并通过绩效管理和财务审核做到使公共服务“物有所值”。

这种模式主张将传统的公共行政模式变成新公共管理，其特点是：1.战略性政策与常规管理活动相分离。

2.更多的关注结果而不是过程或程序。

3.以公众需求而不是组织或官僚集团的利益为导向。

4.通过掌舵或授权的方式从直接的服务提供中撤离。

5.灵活的、企业管理式的文化氛围。

英国新公共管理运动1979年，撒切尔夫人就任英国首相，开始了英国大规模的政策调整和政府改革，开了世界上新公共管理的先河。

英国新公共管理运动展开的原因大致有以下几个方面：（一）现实原因1．国际背景信息化的发展和经济全球化成为各国政府改革的动力。

可以说新技术革命尤其是信息革命，是各国进行政府改革的催化剂。

信息技术的快速发展为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性。

信息时代的来临要求政府必须对于迅速变化的社会做出反应；Internet技术的发展打破了政府对于信息的垄断，同时也为公众参与公共事务的管理和监督行政作为提供了可能。

这就要求对政府组织及其运作过程做出变革与调整。

经济全球化的出现则是改革的动力。

如今，政府改革已被“经合组织”视为其成员国在国际市场上进行有效竞争的一个重要途径，是顺应经济的全球化和保持国际竞争力的内在需要。

处理国际问题不再是传统的涉外部门的专门职责，所有政府部门以及地方政府都必须具有跟踪、理解和处理国际问题的能力；经济资源的稀缺以及为了避免不稳定而保持经济竞争力，是推动现有公共部门改革的重要因素。

2．国内原因二战结束以来，英国的历届政府都实行福利国家的基本政策，而经济增长和低通货膨胀是这种政策赖以实现的根本保障。

但是70年代以后的英国现实的情况无法提供这一保障。

一方面，由于英国国内官僚体制的长期运行，致使政府的规模日益庞大，各部门之间相互独立。

国家税收中大量的财政要用来维持政府的运作。

庞大繁杂的官僚体制下，滋生了腐败等一系列的经济、政治问题。

结果是虽然每年耗费大量财政资金，政府却无法提供高效率的服务。

另一方面，受20世纪70年代石油危机的影响，英国的经济继续走向衰退。

经济危机频发，由此引发了物价上涨，国民失业率提高，人民生活水平下降等一系列后果。

两方面的现实状况，使英国的福利政策难以为继。

但是生活质量下降，收入减少的国民，仍然要上缴既定的税款，由此公众对于政府的低效纷纷表示不满。

有税收觉悟的选民们，打出“不要多税收政府，而要少税收政府”的口号，联合院外集团通过媒体等途径给政府施加压力。

政府的公信力受到了质疑。

政府要解决财政赤字问题，继续获得公众的支持，按照奥斯本和盖布勒《改革政府》中的说法，原则上有三种办法：一是限制开支和公共任务的终结；二是增加收入尤其是税收；三是用较少的开支来实现公共使命，即“少花钱多办事”。

显然，第三种方案是唯一一条两全其美的道路。

一方面可以通过根除内部体制顽疾来减少开支从而减轻财政压力，另一方面，多办事，高效可以重新赢得公众的支持。

这就是“新公共管理”的改革所选择的道路。

可以说，经济衰退及公众对政府低效工作的不满是英国改革的直接原因。

此外，个人因素对改革的促成作用也是不可以忽视的。

1979年，保守党出身的撒切尔夫人是公共选择理论的积极倡导者，她反对干涉主义的福利国家政策，倡导还国民以自由和民主。

她带领下的领导班子也有着这方面的热情，他们特别欢迎一般管理思想，以及那些从私营部门移植到政府中的思想。

当时，政府成员中商人出身的德里克?雷纳也是撒切尔夫人的首席效率顾问。

此外，保守党还邀请著名的企业界人士担任重要公职。

（二）理论先导原因促成英国新公共管理运动，除了上述经济政治等历史背景外，理论的先导作用影响也非常大。

有两种理论在这其中作用非常大，即：公共选择理论和新公共管理理论。

公共选择理论是作为对抗凯恩斯的国家干涉理论提出的，它尤其反对英国1945——1979历届政府的福利国家政策。

事实上，这种干涉主义的理论在经历了相当长的时间以后弊端暴露无遗。

在这个时候，倡导严格限制政府对社会经济活动的干预，主张政府以为社会提供个人经济追求和各方面选择的法律和政策为主要职责的公共选择理论，在特殊背景下的英国为很多的人们所认可和接受。

新公共管理理论是在批判传统自由主义公共服务理论的过程中提出来的。

传统自由主义认为，只有国家才具有提供公共服务的唯一合法性和可能性。

以追求利润最大化为最终目的的私营部门不能也无法完成这一使命，因为在利益面前，正义、平等的原则往往得不到有效的贯彻。

公共选择理论反对这一观点，它认为在目前形势下，英国公民纷纷要求花更少的钱提供更好的服务，但国家却处于资源匮乏和财政困难的困境中。

这个时候，国家有必要一方面向私营部门学习，借鉴成功经验，在公共管理中采用竞争机制、效益原则等；另一方面，通过合同外包等形式，将部分公共服务交由私营部门来实施。

只有这样才能实现效率的优化，切实解决问题，走出困境。

此外，平等、参与、经济和效率、责任制约、社会责任、和少官僚等观念，也成为促成英国新公共管理运动的重要理论因素。

1979年撒切尔夫人上台执政之后，这些观念备受重视。

总之，在西方国家新公共管理运动的浪潮引导下，在本国现实背景的影响下，英国开展了牵动人心的政府管理改革，成为新公共管理运动的先导。

英国“新公共管理”的具体实践英国新公共管理改革是一个不断发展的同时又是一个渐进的过程，肇始于1979年撒切尔政府，中间经梅杰政府，发展到布莱尔政府，因各具体阶段而有着不同侧重的内容和任务。

主要有以下几个时期：（一）撒切尔梅杰政府时期自1979年撒切尔夫人上台开始，英国开始了长达十七年保守党执政的历史。

这期间推行的政府改革主要采用的方法是引进私营企业的管理原则、技术和方法，解决政府面临的财政危机，提高效率，降低公共开支是政府改革的主要目标。

期间开展了包括有雷纳评审、部长管理信息系统、财政管理新方案、“下一步”行动方案、“公民宪章”运动、为质量而竞争运动等一系列卓有成效的改革运动。

其中较有代表性、规模较大的有“下一步”行动方案、“公民宪章”运动、为质量而竞争运动。

⒈“下一步”行动方案1978年著名的《下一步》(Next Step)报告提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率。

该报告指出：长期以来，缺乏真正的压力以迫使政府机构改善绩效，提高工作效率；以往所重视的是标准化的程序而忽视公共服务的提供；白厅注重的是高级文官的政策字咨询功能而非管理功能。

为了解决这些问题，该报告建议把整体的部分解成若干机构。

这些机构在主观的部的政策指导下，履行公共服务和有效管理的职责；以管理主义的技术和程序培训职员，并且所有活动都是在一位高级主管的领导下进行。

1988年，英国政府开始把提供公共服务的职能从政府各部分离出来，成立专门的半自治性的“执行局”来承担这种职能。

部长同执行局在谈判的基础上就该局应完成的任务极其在具体运行方面的灵活度达成协议，也就是绩效合同。

这样，部长们汉族要关注预算总额和最终的结果，而各局在预算支出、人事及其它具体事务的管理上享有很大的自主权。

特别是执行局的局长，是由来自公共和私人部门的人员进行竞争产生的，他们不是终身制的，每三年必须重新申请一次。

为了招纳贤能，给局长的待遇相当优厚，对于成绩突出的，所发的奖金高达其工资额的20%。

到1996年，英国成立了126个这样的执行局，将近75%的公共服务由这些局承担。

⒉“公民宪章”运动80年代末期，改革在公共部门的经济和效率方面取得了显著的成就，但同时，另一方面的问题也变得日益突出——如果保守党的行政改革继续以经济和效益为重点，必然导致牺牲质量和公共服务而追求开支的节省的指责，保守党政府就有可能失去公民的支持。

所以，自梅杰政府上台以后，就开始了改革从经济、效率向质量和公共服务的侧重点转变。

所谓公民宪章，就是用宪章的形式把政府公共部门的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，以达到提高服务水平和质量的目的。

“公民宪章”运动具体体现为所有公共机构和部门制定宪章，通过“公民宪章”的制定，改变公共服务中提供者居主导地位的状况，为服务对象提供审视的公共服务的机会。

但作为竞争不充分的一种机制，“公民宪章”运动主要针对那些具有一定垄断性质的公共部门和公共服务行业。

包括有自然垄断性和半垄断性服务行业，非营利性公共服务行业，营利性服务行业等。

它的基本内容包括对公民的承诺和践诺机制两方面。

面向公众的承诺一般包括服务内容和工作目标承诺（有利于公众发挥监督作用），服务标准承诺（标准的明确化、具体化、公开化是有利的保证），服务程序和时限承诺（有利于克服部门退推委拖拉的官僚主义作风），违诺责任（有利于部门在这一压力的作用下为民办实事）四个方面的内涵。