上海城市更新的问题及对策研究—以虹口区北外滩街道为例

上海城市更新的问题及对策研究—以虹口区北外滩街道为例摘要城市发展的不同阶段由城市更新串联，随着城市化进程的不断推进，从最初的异地搬迁到货币实物安置并举再到城市更新，推动城市更新的因素逐渐增加，其辐射范围也越来越广。

目前，土地资源被框定在一定范围内，如何实现城市发展的新目标，是多数城市突破传统的增量模式，在有限土地资源中寻求发展过程中的一大难题。

本文对城市更新项目进行探究，且以上海虹口区北外滩街道为例，探究城市更新中存在的问题，并提出相应的策略。

关键词：城市更新;城市规划;房屋改造;房屋征收;更新策略AbstractThe different stages of urban development are connected by urban renewal. With the continuous advancement of urbanization, from the initial relocation to housing collection to urban renewal, the factors that promote urban renewal are gradually increasing, and the radiation range is also wider. At present, land resources are framed within a certain range. How to achieve the new goal of urban development is the incremental mode in which most cities break through the tradition and seek to find a major problem in the development process of limited land resources. This paper explores the issue of urban renewal, and takes the North Bund Street in Hongkou District of Shanghai as an example to explore the problems in urban renewal and propose corresponding strategies.Key words：Urban renewal; urban planning;housing renovation;housing resettlement;renewal strategy目录一绪论 (1)（一）研究背景、目的及意义 (1)1、研究背景 (1)2、研究目的 (2)3、研究意义 (2)4.研究方法 (3)（三）研究特色 (3)二上海市城市更新历程和政策演变 (3)（一）房屋拆迁阶段 (4)（三）城市更新阶段 (5)（四）城市更新政策演变 (6)5、城市更新改造政策 (8)三虹口区北外滩街道城市更新现状 (9)（一）虹口区北外滩街道概况 (9)（二）虹口区北外滩街道房屋征收典型案例分析 (9)“从房屋安置到货币安置”全市首个旧改新政调整的试点基地 (9)——虹口区117街坊房屋征收案例 (9)（三）房屋征收过程中存在的主要问题及原因 (11)2、改造更新时间冗长 (12)4、法律保障缺乏 (13)四国内外城市更新经验借鉴 (13)（一）国外城市更新经验借鉴 (13)1、英国“社区建筑”城市更新研究 (13)（二）国内城市更新经验借鉴 (14)1、深圳市城市更新单元的制度创新 (14)五上海城市更新对策建议 (16)（一）合理制定城市更新总体规划 (16)（二）加快整体更新改造推动进度 (17)（三）积极推动相关法律法规规范 (17)（三）加大推进社区规划师制度 (18)结语 (19)尾注 (20)一绪论（一）研究背景、目的及意义1、研究背景我国城市的历史悠长，城市建设也历经许久。

在步入近代社会之后，在西方的资本主义社会的浸染下，我国近海地区和东北部地区正渐渐步入到现代化城市中，即使这样，多半城市的经济发展并不景气甚至出现经济下滑的趋势，城市面貌显得破烂不堪。

直到新中国成立，我们国家大肆对工业进行扶持，使得发展出很多以工业为主的城市。

但现如今计划经济的大环境下，高产量、减负生活，建设基础设施和住房的缺失逐渐成为城市发展的难题。

到现代，许多城市的老城区的规划不足，工业区与住宅区混合在一起，已经成为了城市发展较为严重的问题，具体表现为城区内鱼龙混杂，住宅紧挨着工厂，市容环境差，工业废料排放造成住户供应不充足、房屋外观破败，缺失维护保养，周边超市、饭店等服务设施缺失，医院、学校等基础设施分布不均匀，绿化植被稀少，很难给城市的高速发展提供一个极大的空间等，所以目前在建设城市的研究范畴中最具有难度的问题就是对城市的更新。

[1]2011年10月19日《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（市政府令第71号）发布，对上海市的住房征用和相应的补偿做出了规定，不再由开发商进行征收，政府成为征收的主体，将住房征收与补偿升级到公共政策部分。

2015年，上海市人民政府关于印发《上海市城市更新实施办法》的通知（沪府发〔2015〕20号）“城市更新”这个专有名词诞生了，并对其含义进行了说明。

不同于一般的征收，城市更新已不再追求只满足市容需要和助推经济发展，单一的对市容改观，它着眼于更追求的是全面的城市配套服务和促进新兴血液的注入，尤其对于上海这种近代形成有着众多文化历史综合的城市来说，历史文化的保护更是重中之重，城市更新的脚步刻不容缓。

[2]2018年1月29日，沪府【2018】8号文件《上海市人民政府关于同意撤销虹口区提篮桥街道和调整四川北路街道管辖范围建立北外滩街道的批复》发布，北外滩街道的特殊历史性使其获得了位置优势。

随着城市的不断发展，多年来北外滩街道近年进行了轮番的城市更新，从房屋拆迁到房屋征收再到城市更新。

在这过程中，北外滩街道的虹口区117街坊成为全市首个旧改新政调整的成功征收试点基地、虹口区59街坊成为全市首个从失败到重启成功的征收地块、北外滩街道的春阳里历史风貌保护街坊（74街坊）成为全市首个城市更新改造试点项目。

可以说，该街道的多个城市更新案例在全市的城市更新项目中都起到了一定的引领示范作用。

[3]为此，笔者结合自身工作实际，把北外滩街道的城市更新项目作为研究对象，对其在城市发展中模式的变化进行了研究，以虹口区北外滩街道城市更新项目为例，发现在城市更新中所遇到的阻碍和困难，寻求解决办法和对关联政策的建议，为城市更好的发展出谋划策。

2、研究目的首先，把北外滩街道作为范例，对其在房屋拆迁到房屋征收再到城市更新转变过程中政策的转换进行解析，政府的征用和补偿行为上升到了政策层面，并替代了之前企业和个人的征用补偿行为，从开始的重“重建”轻“改造”，历史社会文化被影响，城市文化特点被破坏，给人留下“千城一面”印象，到现在重“全面布局”轻“大改大拆”，从“拆、改、留”到“留、改、拆”并举，对北外滩街道的城市更新发展历程进行归纳总结。

其次，寻求国内外发达国家和地域如何进行城市更新的发展，国外英美、国内深广等地区的城市更新都可以作为学习对象，使上海的城市更新过程中提供可实行经验和方法。

最后，结合国家形式和社会发展方向，结合自身所学及工作实际，探讨城市更新的方法和机会，形成研究论文，推动新时代城市更新进程。

3、研究意义（1）理论意义目前国内外局部城市的城市更新已经形成了比较成熟的理论体系，并制定了相应政策。

而上海的城市更新仍不成熟，需要进一步的完善和创新，上海受到改革开放的影响，走在发展创新的前沿，需要正视城市更新，历史文化保护这个新时代产物。

本论文的理论意义是有助于推动上海在城市更新应用部分和完善法律法规。

（2）现实意义对北外滩街道正在进行中的虹口区春阳里历史风貌保护街坊（74街坊）城市更新项目的实例进行研究，探讨在社区不断前进的路途中，针对城市更新应该如何给出优有价值的建议，针对在现实中突破“主导的政府力量和强大的市场力量”的充满利益的格局和快速发展社区这些问题具有这十分深刻的现实意义。

对理论对策的是否可行的现实意义进行深刻探讨，对于了解上海社区文化，认识社区发展理念，对居民的邻里关系和价值意义进行深刻理解，使城市更新更具特色，更有针对性。

4.研究方法文章主要采用三种研究方法，分别是文献资料法、现场访谈法以及经验总结法。

通过查阅图书馆、CNKI上国内外资料，了解城市更新的相关理论，为文章的探究奠定理论基础。

同时，为深入了解城市更新中存在的问题，笔者通过现场访谈进行了解，发现在城市更新项目中产生的问题，使文章具备更强的现实意义。

另外，在理论以及访谈的基础上结合自身经验进行总结，得出相应的结论。

（三）研究特色本论文的特色之处在于选题结合时下民生热点，目前，对于城市更新方面的探究，尤其是目前前人的探究成果，其中大多数都是更具各种文献综述的办法再重新归纳整理出来的种种不足，过于宏观和笼统，不够具体，及时也包含不少城市更新的内容，但大多数也仅仅在理论时期，绝大部分并没有进行更深层次的探究。

笔者在查阅相关资料之后，进行总结，得出国内外关于城市更新的探究极多，但是国内外的研究多是从整体规划角度进行分析，很少有从房屋征收、房屋改造等角度来进行城市更新的探究，笔者从该方面出发进行分析，具有一定的创新性。

二上海市城市更新历程和政策演变城市更新是一项社会集体行动，更多的体现了城市规划相关的公共政策的属性强弱，也导致城市的更新与其他层面和纬度的主体发生一些利益的交织和冲突。

当多元化利益的主体利用博弈达到共识的时候，社会中的群体也会在城市的更新里重组分异，渐渐形成开发商（企业）、社区公众与地方政府等三种决策者与参与者城市更新从广义的角度来看，上海的“城市更新”主要有几个类型：“房屋拆迁”“旧区改造”“城中村改造”“工业用地转型”等，而近年出现的“有机更新”则是对城市更新比较狭义的解释，他的依据来源于2015年，上海政府颁布《上海市城市更新实施办法（沪府发[2015]20号）》、《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（沪府办[2016]20）》等规划与土地配套政策，对城市更新进行了专门定义。

[4]（一）房屋拆迁阶段《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（市政府令第71号）（2011）发布前，征收行为都称为“房屋拆迁”。

这时候的“房屋拆迁”隶属于民事法律，具体指的是建筑方以非公共利益为宗旨，依据建设规划的相关要求与政府下发的相关文件，在持有拆迁许可证的前提下，合法地拆除施工范围中的楼房及其附属物，并且安置好受施工影响的单位与居民。