中国社会体制问题研究

中国社会体制问题研究*秦德君（中共上海市委办公厅，上海２０００３０）摘要:社会建设的本质问题是体制问题。

社会体制建设与社会建设的关系，是“从属”关系。

推进现代化进程中的社会建设，进行社会建设的重大战略决策，应进一步强化社会体制本体问题的研究。

本文依据社会学规范和历史经验，对社会体制这一本体性问题开展研究，分析比较社会体制与社会管理相异关系，提出社会体制的性质、特征和构成类别，并分析中国现代化进程中社会体制建设的“比较方位”。

关键词：社会体制；社会体制构成；社会管理；社会建设；社会学规范*本文为2009年度上海市决策咨询研究重点课题（公开招标）“上海加强社会体制建设的思路与对策研究”（立项号：2009-A-05）的部分研究成果。

收稿日期：2009-12-29作者简介：秦德君男（1964—）中共上海市委办公厅处长教授新闻传播学博士后上海行政学院学报The Journal of Shanghai Administration Institute 中图分类号：D669文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2010）04-075-（7）2010年7月第11卷第4期Jul.,2010Vol.11,No4一、“社会体制”问题的提出体制问题历来是社会进步和公共绩效的渊源所在。

科学的、简约的、结构逻辑清晰、合理的社会体制，有助于促进社会进步和发展；反之，则形成高成本、低绩效的社会运行模式，严重制约社会的发展。

加快社会体制建设是中国现代化进程中面临的重大问题，社会体制建设也是社会建设的关键和要害所在。

没有社会体制的完善和推进，社会建设就谈不上实质性的推进和突破。

中国社会体制问题，是伴随改革开放和在推进科学发展理念背景下逐渐凸现的。

关于“社会建设”，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》在论述社会事业建设时，提出推进新农村建设、落实区域发展总体战略、实施积极的就业政策、坚持教育优先发展、加强医疗卫生服务、加快发展文化事业和文化产业、加强环境治理保护等七大方面。

①在论述“保障社会公平”制度建设时，提出完善民主权利保障制度、完善法律制度、完善司法体制机制、完善公共财政制度、完善收入分配制度、完善社会保障制度等六大方面。

②十七大报告在论述“社会建设”时，则提出了优先发展教育、实施扩大就业的发展战略、深化收入分配制度改革、加快建立覆盖城乡居民的社会保障第4期上海行政学院学报2010年体系、建立基本医疗卫生制度和完善社会管理等六个方面的内容。

③“社会体制”这一概念，比较权威的文本提法，出自2006年10月党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。

2007年10月，胡锦涛在十七大报告中，继续论述了社会建设和社会体制等问题。

提出“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革”。

2008年7月，国务院常务会议审议通过《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》，第一次把“社会体制”问题单列出来，要求积极探索社会体制改革的有效途径，破解社会体制改革难点。

中央提出推进“社会体制”改革这一重要问题后，在全国范围引起极大反响。

但无论在实际工作中还是在理论研究领域，对“社会体制”问题的理解，都存在随意性和认知偏差。

在我国，政治体制、经济体制、文化体制有着相对确定的、规范的社会含义，如1982年9月十二大报告正式使用“政治体制”这一概念。

它主要用来指政治制度在政治生活过程中的具体化，是政治制度具体的、外在的表现形式和实施方式，包括国家结构形式、机构设置、政治组织形式以及政党制度、政府制度、公民权利和公共舆论在国家政治生活中的地位、作用和运行方式等内容。

“行政体制”作为政治体制的组成部分，一般指国家行政机关的设置、职权划分与运行等制度的总体构成。

而“领导体制”则用来指组织系统内有关机构设置、职位职责权限、领导和管理方式等结构体系。

又如“经济体制”，一般用来指社会生产关系的具体形式和具体形式的总所构成的结构体系。

然而关于“社会体制”，至今未有一个相对确定、相对准确的含义。

权威的《中国大百科全书·社会学》卷中，没有“社会体制”的条目；而在“社会管理”条目中，亦无任何涉及社会体制方面的阐述。

整个社会领域，总体上缺乏对社会体制的内容、本质、特征等基本问题作深入系统的分析研究。

由于回避或忽视对“社会体制”这一本体性问题的正面探讨，因此尽管今天“社会建设”成为当下中国现代化的一个核心概念，尽管社会体制建设呼声日高，但直至今日，对于究竟什么是社会体制、社会体制建设究竟应包含哪些方面、哪些内容构成，人们无论在认识上还是实际工作中，基本上是含混不清的。

二、体制、社会体制、社会体制构成社会体制建设与社会建设的关系，是“从属”关系。

社会体制建设要解决的，是社会建设中的“体制性”问题。

改革开放以前，中国没有严格意义上的社会建设(social construction)而只有“国家建设”(state construction)。

经过30多年改革开放和经济发展，我国已初步形成“经济-政治-文化-社会”四大建设框架。

2006年10月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》颁布，标志着中国步入了真正意义上的社会建设时期。

“社会建设”成为中国现代化建设的核心概念之一。

在“经济-政治-文化-社会”这一框架中④，所谓“社会”（society），除了指人类生活共同体这一含义外⑤，主要指独立于行政权力之外包括社区、第三部门等“公共领域”在内的社会空间。

这是今天我们在研究社会问题和社会建设时，“社会”所包含的基本含义。

这里，必须厘清的一个重要问题，即究竟什么是“体制”？进而，什么是“社会体制”？在我国社会“体制”一般指国家机关、企业和事业单位机构设置和管理权限划分的制度或组织制度。

美生活中，国政治学家在解释“社会结构或分层体制”时认为：“在判断哪些人组成团体和互相分离时（如阶级、宗教或种族地位）所依据的标准，以及回答这些分层是会重叠还是互相分离的问题”，就是所谓社会结构或分层体制。

⑥我国《法学词典（增订版）》对“体制”的权威解释是：“体制是有关组织机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系和制度的总称”。

⑦那么，什么是“社会体制”？“社会体制”包含了哪些方面和哪些内容？秦德君：中国社会体制问题研究—由于社会体制问题在我国还是个“新事物”，所以，要准确厘定“社会体制”，在“横”的方面——应在同一水平面上，在“相对”意义上，在与政治体制、经济体制、文化体制等比较上，来把握其主要内容和空间方位；在“纵”的方面，应在竖向递进中，在“绝对”意义上，在与社会、体制、社会体制、社会建设的次序递进中，来把握其阶段流程。

由此，所谓“社会体制”，是社会领域一系列制度安排的结构和样式，即在特定的国家或地区内反映政府、市场与社会组织职能，体现中央、地方各层级政府事权、财权责任，在社会管理、公共服务、解决社会问题和社会发展的机制与制度的结构和样式。

社会体制的本质是社会结构。

社会结构(social structure)是社会体系各组成部分或诸要素之间相对持久、稳定的相互联系模式。

⑧社会结构是结构功能主义中心概念之一。

结构功能主义将社会看作是各个行动者相互作用的体系，主张从静态和过程进行研究。

社会体制受基本经济制度、一定历史时期社会模式的决定和制约。

它是基本社会制度的具体体现，是它的“操作层次”。

“社会体制”包含的具体构成有哪些？根据世界各国的经验和人类社会发展的经历，特进一步，别是改革开放以来中国社会实践，笔者认为，一个比较完整意义上的“社会体制”，包含了这样五个方面的构成类别：1.社会运行体制。

社会运行(social functioning)是社会作为有机体的运行、变化和发展，它表现为社会多种要素和多层级子系统之间的交互作用以及它们多方面功能的发挥。

社会体制是一个社会作为有机体运动、变化和发展的结构样式。

作为社会体制的一个重要构成，按照世界各国经验和我国对于社会问题的有关分类，社会运行体制主要包括了劳动就业体制、收入分配体制、国民教育体制等（广义的社会运行体制还包括社会保障体制、社区运行体制、社会文化体制、社会管理体制等）。

考察一个社会运行体制类型，最本质的，是要考察和区分：（1）如果一个社会完全依赖于行政力量，没有这个力量支撑便无法维系下去，那么这个社会是政府包揽型运行体制：（2）如果一个社会，“自发秩序”和“社会自主管理”成为维系社会的主导力量，那么它就是社会自主型运行体制；（3）如果一个社会政府和社会各方分担了各自相应角色，并且其角色互动和力量配比处于均衡状态，那么这个社会就是“政府-社会”合作型或“政府-社会”平衡型运行体制。

2.社会组织体制。

任何社会都是有组织的社会，社会组织(social organization)是人们为实现特定目标而建立的有一定结构形式的群体，它构成了现代社会的基础。

现代社会中，人们经济、政治和社会的各种需要，大部分是通过社会组织来满足的。

社会组织体制既包括不同社会组织的体制即它们的结构方式，也包括政府对社会组织管理的体制。

就不同类型的社会组织来说，建立在社会分工基础上和一定共同目标基础上的社会组织，一般具有“类型化”体制特征，以适应特定的“次级社会群体”目标。

就政府对社会组织管理体制来说，有两种基本的体制类型，即“家长制管理体制”和“官僚制管理体制”。

前者产生于生产分工不发达、生产规模狭小的手工工具时代，它把生产管理一切指挥权集中于一人或数人身上；后者产生于工业革命后的现代化大生产时代，主要特征是把权力分散于各个科层，分科执掌、分层负责。

3.社会保障体制。

社会保障(social security)是国家和社会对社会成员基本生活予以保障的社会安全制度。

作为社会体制的一个基本构成，社会保障体制一般包括社会保险体制、社会救助体制和社会福利体制。

在中国，它还包括优抚安置体制。

社会保险体制是通过立法，在劳动者或全体社会成员中的年老、残疾人员或由于其他原因而丧失劳动能力的群体生活发生困难时，向他们提供帮助以保证其基本生活需求的保障制度。

社会保险是对未来风险的预防，⑨是对贫困者提供最低水平生活需求的物质援助，并增强他们适应社会生存能力的一种社会保障制度（又称社会救济体制）。

社会救助是对现实贫困的救济，社会福利体制，是为改善和提高全体社会成员尤其是困难群体物质生活和精神生活的一种社会制度，它提供福利设施和社会服务。

4.社区构成体制。

社区(community)不是一个行政区域概念，而是基于共同生活和相同价值、一定地理区域为基础的社会共同体。

社区构成(community composition)是一定社会群体或共同体的性质、特征和形态。