风险社会背景下福利国家的合法性及危机

风险社会背景下福利国家的合法性及危机张奇林张兴文2012-8-3 11:04:22 来源：《广西经济管理干部学院学报》2010年第2期摘要：文章以风险社会为背景，分析了福利国家的合法性及危机，认为福利国家有着坚实的合法性基础，能够适应风险社会条件下民众的需求。

但是风险社会的深化给福利国家带来了深刻的制度危机，威胁着福利国家的合法性基础。

福利国家需要适应新的社会条件，以新的发展来化解自身危机。

基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“和谐社会构建与慈善事业发展研究”（08JJD840204）。

作者简介：张奇林（1969－），男，汉族，湖北洪湖人，武汉大学社会保障研究中心教授，博士生导师，研究方向：社会保障理论与政策；张兴文（1989－），男，汉族，武汉大学社会保障研究中心本科生。

关键词：风险社会；福利国家；合法性；危机随着现代性和全球化的快速推进，人类社会在飞速发展的同时，也面临着不断膨胀的风险，可以说人类已经进入了一个风险社会。

在风险全球化的条件下，福利国家制度在防范和化解人类全球化风险，提高人类生活质量，带给人类幸福等方面仍然起着非常重要的作用。

但风险的转换也使福利国家面临前所未有的危机。

如何认识风险社会背景下福利国家的合法性及其危机，不仅有助于应对风险社会的挑战，而且也从另一个角度回应了关于福利国家向何处去的争论。

一、风险社会背景下的福利国家合法性德国社会学家乌尔里希·贝克面对全球化带来的深刻变化，把现代社会的风险同现代性和全球化问题联系起来，提出了风险社会理论。

他认为，人类正生活在一个“风险社会”之中，“作为一种社会理论和文化诊断，风险社会的概念指现代性的一个阶段；在这个阶段，工业化社会道路上所产生的危险开始占主导地位。

”①比较工业社会与风险社会的最大差异，贝克用一个对比来说明，前者的“推动力可以概括为这样一句话：我饿！”②而后者的“驱动力则可以表达为：我害怕！”。

③风险社会理论正是在反思现代性的基础上提出的关于工业社会的诊断、批判和重建的社会理论。

与工业社会相比，风险社会具有以下特点：（1）风险的复杂性和多样性。

随着人类现代化的不断发展，人类社会已经建立在一个科学理性和技术理性的基础之上，而正是人类的科学和技术缔造了风险社会。

现代风险不仅来源于自然，更多地是人为风险。

例如知识技能的缺乏往往就是失业和贫穷的源头之一。

（2）风险的隐蔽性。

由于人类活动的复杂性和高度的信息化、技术化，其携带的风险往往是潜在性的，隐蔽得很深。

由于风险隐藏得很深，难以预知，因而风险有时会突然发生，令人猝不及防。

例如2008年的世界经济危机，银行信贷风险在金融衍生产品的层层包装下，不断扩大，终而导致华尔街金融风暴。

（3）风险的快速传递性。

人类生存在同一个地球上，世界经济全球化使得风险可以很快传递到世界的每一个角落。

20世纪以来的几次资本主义经济危机的发生方式，充分表现出世界各国无法在现代风险社会中独善其身，任何一处风险的爆发，都有可能快速地传播到世界各地。

（4）风险可能的平等性。

风险社会里，风险分配有其特定的逻辑，面对不断恶化的环境，我们很难说有哪一个人群不会被影响。

在这一点上，风险社会也区别于工业社会。

（5）风险后果的不平等。

世界范围内的平等风险状况并不意味着风险产生的后果或者说损失是平等的。

由于不同人群的阶级地位、财富多寡、生存环境等因素的差异，应对风险的能力则千差万别。

在风险分配的场域里，存在着“马太效应”。

越是贫穷的人群，其生存环境越恶劣，风险的不确定性也就越多，造成损失的相对程度也越大。

现代社会进入风险社会后，关于福利国家的讨论一直未有停止。

站在新的时代背景前，重新审视福利国家的合法性问题显得很有必要。

哈贝马斯认为，合法性意味着某种政治秩序被认可的价值以及事实上的被承认。

④如果说，一项社会政策或制度面临着合法性危机，则意味着它不能给公众带来价值满足，从而失去公众的认可。

作为一种制度安排和国家形态，福利国家的合法性包含着公众对该制度的价值认可。

我们认为，在风险社会背景下，福利国家的合法性依然存在。

首先，福利国家是一个主权国家在应对社会风险的条件下建成的。

社会福利的大发展时期是从工业革命之后开始的。

如果说传统的济贫和慈善主要建立在社会伦理基础之上的话，那么以社会保险为核心的福利国家制度则更多是防范社会风险，是风险防范措施的制度化和常态化。

工业革命后，由于机械化程度的提高，专业分工的细化，工人的伤残、职业病以及退出劳动力队伍等风险，造成劳工的贫困，社会贫富分化问题严重。

德国最初建立社会保险制度的重要原因是要解决当时面临的严峻的劳工问题，需要通过相应的制度安排全面提高劳工待遇，为劳工提供必要的社会保护。

进入风险社会后，福利国家经济增长放缓，持续的高失业率、人口老龄化危机、家庭结构核心化等新变化带来了新的社会风险，同时经济全球化将风险扩散到全球，人类面临着更大的不确定性。

个人在面对诸多风险时却显得无能为力。

团结起来，以集体的力量共同应对强大的社会风险，使个人风险通过社会保险以至社会福利来化解和预防，这种理念即使在个人主义盛行的时代也从未丧失过合理性。

其次，福利国家的实践传统依然存在。

⑤在当今大多数福利国家，国家介入弱势群体的福利供给和服务提供有着悠久的历史。

以英国为例，早在工业革命之前，英国的教会在济贫和收容流浪人员等社会救济方面承担着主要的功能。

但在工业革命以后，社会经济快速发展的同时，贫富分化进一步加剧，产业工人的失业、伤残和患病无力医治等问题日益严重。

对于这些问题，仅依赖宗教组织已不能从根本上解决。

社会普遍认为政府应该承担起缓解贫困，维护社会秩序的责任。

因此，自16世纪后期开始，英国政府逐步加大了对贫穷的干预力度。

而1601年英国《济贫法》的出台更标志着国家全面干预济贫事业的开始。

30年代大危机后，凯恩斯主义的盛行推动了福利国家的广泛建立。

虽然20世纪70年代的石油危机使人们开始反思福利国家面临的困难和福利提供方式，但是人们很难想象一个没有国家干预的福利社会会是什么样子。

再次，福利已经成为一种不可或缺的社会权利。

“社会权利的最初起源是地方性共同体和功能性组织的成员资格，后来又得到《济贫法》和一个由国家设计但由地方管理的工资管制体系的补充，后者后来逐渐取代了前者。

”⑥战后西方经济发展的黄金时期，许多国家纷纷宣布建成福利国家，普遍提高了国民福利待遇，国民生活水平大幅提高，以至于英国著名学者马歇尔（T．H．Marshall）在评价福利国家的发展状况时说道：“20年前，⑦福利国家还是一桩新奇之事，……但在今天，它已成为理所当然的东西了。

”⑧随着福利国家的建立，福利权已经成为一种社会权利，是现代公民权的一部分。

最后，福利国家具有深刻的理论渊源和思想基础。

圣西门、傅立叶等人肯定国家在福利分配中的作用，主张国家应该统一各个生产者的生产活动，以满足社会最大多数人的需要，从而实现社会公平正义。

19世纪德国新历史学派认为，劳资冲突、社会贫困等问题不能完全依赖市场的“自发”调节而得以解决，主张国家必须以最终责任者的角色来出面组织社会福利的供给，并应该对经济发展负责，对社会稳定负责，自由与权威并非对立，而应该是统一的。

以功利主义哲学为基础的福利经济学从收入的边际效用递减规律展开分析，认为社会福利的大小不仅取决于国民收入的大小，也取决于国民收入在社会成员中的分配情况，因而主张政府在税收和转移支付方面进行干预，以实现社会福利的最大化。

后来的福利国家正是在这些理论渊源和思想基础之上建立起来的。

随着世界经济和风险社会的全球化，福利国家在提供社会福利和社会服务方面的作用显得日益重要。

作为单个个体，人们需要国家提供一系列的公共服务，从而免于在强大的社会风险中陷于贫困和无助。

作为国家干预的一个方面——虽然关于政府与市场的争论依然很激烈——福利国家依然在人们生活中起着不可或缺的作用，从而依然具有其合法性。

二、风险社会视角下的福利国家危机虽然福利国家依然在社会生活中扮演重要的角色，但是随着风险社会的深入发展，特别是自20世纪70年代石油危机以来，福利国家面临着深刻的危机。

福利国家的危机主要表现在以下几个方面：第一，普遍的社会福利和高福利制度使得政府规模庞大，效率低下，影响了公共服务提供质量。

根据公共选择理论，政府也是理性人，政府失灵现象是普遍存在的，政府对福利的介入越多越广泛，政府失灵的风险也就越大。

庞大的公共部门造成了对某些服务领域的垄断，扭曲了市场竞争和效率。

第二，普遍的高福利使得政府财政负担沉重，并带来许多相关的经济问题。

庞大的财政支出主要由高税收来支撑，这一问题以北欧福利国家尤为突出。

2003年芬兰的社会支出中与社会保护相关的福利支出为386亿芬兰马克，占当年国内生产总值的26．9％。

瑞典政府则将46％的国民生产总值用于维持福利支出，这一比例居世界之首。

⑨高税收造成福利国家经济活力不足，国家竞争力下降的局面，在西方发达国家经济发展速度下降的背景下，导致失业和贫困问题加重，结果福利的刚性作用又反过来迫使福利支出水平提升。

第三，普遍的高福利加上失业者的增多，形成了福利依赖群体，出现“养懒汉”的现象。

福利制度的设计要注意规避道德风险，但是，高福利往往又是道德风险的诱发因素。

“养懒汉”现象，正是高福利保障使部分人群有条件掩盖自己的工作能力和工作热情，而选择福利援助来保障生活。

可见，福利国家的社会风险在经济危机、财政危机、贫困失业和福利国家制度本身的相互作用下不断增多和加重。

西方福利国家出现福利危机，并且有不断加剧的趋势，问题主要来自制度风险和风险社会的深化。

首先是福利国家本身的制度风险。

福利制度具有刚性特征，而且随着社会的发展，社会福利成为人们的一项权利，而不是政府的施舍。

庞大的福利国家一旦建成，就会促使国民对福利国家形成强烈依赖，从而，福利国家就像雪球一样，越滚越大。

随着一系列制度的实施，制度的风险也日益显现。

以财政为前提的国家主导的机制天生就具有财政风险。

财政收入规模决定于国家经济的发展状况，财政收支又同时影响着经济的发展。

而福利的刚性使得福利支出水平面临不断提高的压力。

因而一旦国家经济停滞不前或者财政收入的增长不足以满足福利支出的增长，福利国家制度就会面临严重危机。

与此同时，福利国家面临难以协调的公平与效率问题。

社会福利支出很难在增进社会福利和保持人们工作热情、在经济效率和社会公平等等关系中求得平衡。

另外，对福利国家中政府责任的强调，长期忽视其他合作力量的作用，使得福利国家的合法性受到质疑。

随着福利国家财政危机和大规模就业危机的加深，人们开始重新认识福利提供的模式。

20世纪70年代新公共管理运动和公共服务社会化思潮的兴起，推动福利国家进行改革。

其次是风险社会的加深。

随着现代化和全球化的深入发展，“人类生活在文明的火山上”。