第十三章__登哈特的新公共服务理论
登哈特新公共服务理论评述
如果新公共服务所设想的民 主、平行多中心治理格局能 够存在，那么“无政府主义” 也就在某种程度上存在，个 人和社区将成为权力的中心。 那么在难以计数的众多权力 中心之间，如何才能避免利 益竞争和价值冲突所带来的 社会失序？如果不能正面地 提出一个实践可行的解决方 案，新公共服务的理想价值 就不可能实现。02Βιβλιοθήκη 一个基于奥尔森思想的正向批判
奥尔森在他的研究中也区分了相容的集团和排外的集团两个概念。相容的集团内部各成员
之间拥有共同的利益，是“一荣俱荣、一损俱损”的关系，此时，集团成员是可能共同努力去追 求共同利益的，因为共同利益和私人利益是正向相关的；而排外的集团成员之间的利益则是相互 竞争的，私人利益和公共利益是相互冲突的，每一个集团成员必须在二者之间做出选择。基于资 源的稀缺性，公民个体，也包括公共行政人员都有其自身的利益；同时，公民之间、公共行政人 员与公民之间必然存在竞争，有竞争必然就有冲突，这种冲突的不可治理性同样否定了共享的价 值和共同利益的普遍存在。
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一个反向推理逻辑
假设公共行政人员都愿意主 动承担公共责任并追求公共 利益，而公民是基于共享价 值和公共利益而行动的；那 么人们可以很容易的通过协 商来取得共识，分享共有的 价值观和达成一致的共同利 益；由此，基于利益纠纷和 价值信仰相悖的冲突根本就 不会存在，以强制性权力为 核心的政府和国家也就没有 必要存在。
在公共行政 中链接公共 性和私人性
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在公共行政中链接公共性和私人性
已有的理论研究不管宣传什么样的价值观，在实际分析运用中都遵循了“事实与价值二分法”， 打着“公共”的名义，却在功利主义支配下践行着机会主义行为，最后形成价值是价值、事实是 事实，价值与事实相脱离的尴尬局面。 问题的关键应该是：如何有效地整合人类个体的公共性和私人性，即如何在公共行政人员和公民 集体中建构和设计个人利益与公共价值的链接，以及如何协调人类个体价值与共享价值之间的冲 突。 无论是在理论上，还是在实践机制设计中，要在公共行政领域实现公共性和私人性的链接，都是 一个非常复杂和难以克服的挑战。从理论上看，多层的、复杂的委托一代理关系，特别是委托人 虚位的问题是难以解决的；从实践上看，在现实国家治理中，政治和行政的权力是至关重要的， 但把理论上具备公共性的政治和行政权力赋予具备私人利益动机的个人身上，必然会因角色冲突 和利益冲突而带来伦理的困境，也会成为一个难以解决的悖论。
登哈特新公共服务理论讲义
登哈特新公共服务理论讲义哈特新公共服务理论（Hart's New Public Service Theory）是由美国学者约翰•哈特（John Hart）提出的一种关于公共服务的理论。
该理论从公民参与、民主决策、公共管理等多个维度探讨了公共服务的本质和作用。
本讲义将从理论的出发点、核心内容以及对现实的启示等方面进行详细介绍。
一、理论出发点哈特新公共服务理论的出发点是研究公共服务的本质和真正意义上的公共服务。
在此之前，哈特认为传统的公共服务理论侧重于行政威权和专业权威，忽略了公众参与和民主决策的重要性。
因此，他提出了新的公共服务理论，试图从公民参与的视角重新定义公共服务。
二、核心内容1. 公民参与：哈特认为公共服务不仅仅是政府机构的行政行为，还需要公民积极参与。
公民参与可以提高公共服务的透明度和效率，避免权力滥用和腐败。
他将公民参与分为四个层次：被动接受（Passive reception）、调查观察（Inquiries and Observations）、意见反馈（Opinions and Feedback）和协作决策（Collaborative decision-making）。
通过这种方式，公民可以参与到公共服务的整个过程中，从而实现公众利益的最大化。
2.民主决策：哈特认为民主决策是公共服务实现公众利益的关键。
在传统理论中，公共服务往往由行政机构根据专业知识作出决策。
但在哈特看来，这种专业知识决策忽视了公众的意见和需求，容易导致决策的合法性和民众的满意度不高。
因此，他提倡在决策过程中引入公众参与，通过公民投票、听证会等方式，使公众能够参与到决策中来，从而提高决策的合法性和公众的满意度。
3. 公共管理：哈特认为公共服务的成功与否在很大程度上取决于公共管理的能力和水平。
他提出了一个新的公共管理理念，即“认知能力”（Cognitive capacity）。
认知能力包括对复杂问题的洞察力、情报分析和跨组织协调等。
新公共服务理论
服务而非掌舵
一、新公共服务理论 概述
20世纪80年代开始,英国、美国、澳大利亚、 新西兰等西方发达国家掀起了一场被称之 为新公共管理的政府改革运动.这场改革运 动在20世纪90年代迅速扩展到几乎所有发 达工业国家和一些发展中国家.近年来,正当 新公共管理理论在世界范围内方兴未艾之 际,在对该理论缺陷的反思与批判的基础上 构 建 出 现 了 一 种 全 新 的 公 共 行 政 理 论 —— 新公共服务理论.
3.对传统的公共行政理论和目前占主导地位的管理主义公 共行政模式都具有某种替代作用.
4.有助于建立一种以公共协商对话和公共利益为基础的公 共服务行政.
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◆ 公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观 念,目的是创造共同利益和共同责任；
◆ 政府的作用更多体现在把人们聚集到真诚对话的环境当中 ,共商社会应该选择的发展方向；
◆ 政府还有责任确保经由这些程序而产生的解决方案完全符 合公正和公平的规范；
◆ 公共行政官员应当积极为公民提供表达观念的平台,并鼓 励公民采取一致的行动,而不应该仅仅通过促成妥协而简单地 回应不同的利益需求.
美国林肯总统在葛底斯堡演讲中的民有政府、民治政府、民 享政府government of the people, by the people, for the people这一句话充分说明在美国政治生活中对公民角色的重 视.
桑德尔Sandel认为：政府的存在就是要一定的程序如投票程 序和公民权利,从而使公民能够根据自身利益做出选择.
3、战略地思考,民主地行动
◆政府可以通过对公民教育的方案的参与以及对公民领袖 更广泛的培养,激发人们恢复公民自豪感和责任感,从而发 展出更加强烈的参与意愿；
新公共服务理论
（二）新公共服务理论的思想来源和理论基础
2、社区和公民社会模型 登哈特认为,可以把最近关于社区和公民社会的讨论 视为新公共服务理论的重要思想来源和概念基础 社区已经成为美国人生活中的一个主题。一个健康社 区的存在本身就是消除冲突的一种工具。社区建立的基础 是关怀、信任和协力,它是通过一个强有力的有效沟通和 冲突解决系统结合在一起的。社区的互动本性在个人与集 体之间起着调节作用并且使得个人与集体保持一致。 登哈特认为,这种努力在某种程度上依赖于建立一套 积极的“调解机构”,这套调解机构同时既可以关注公民 的愿望和利益,又会提供一些将会使那些公民更好地为在 更大政治体系中行动做好准备的经验。
新公共服务理论
组员
目
1
录
一、新公共服务理论概述 二、登哈特新公共服务理论探析 三、新公共服务理论的评价 四、与企业家政府理论的关系
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五、新公共服务理论的改革实践及启示
一、新公共服务理论 概述
（一）产生的背景（对新公共管理的批判）
主要表现在以下几个方面： 1、公共管理者是企业家吗 ？——对企业家精神的置 疑 （1）企业家精神意味着每个政府代理人应该以自己或 代理机构的利益为基础来行动。 （2）在企业家精神注重创新和改革的背后，是习惯于 冒险、不愿意遵守制度以及受到约束甚至对员工横行霸道 。 （3）企业家精神追求经济、效率和效益，但是很难承 担起整个社会发展进步的责任。
（三）登哈特对新公共服务的解释
新公共服务理论是美国著名行政学家罗伯特·B·登 哈特（曾任美国公共行政学会会长，现任亚利桑纳州立大 学公共事务学院教授、院长）提出的。 新公共服务理论是基于对包括企业家政府理论在内的 新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的。 一些学者从不同侧面揭示了包括企业家政府理论在内 的新公共管理理论的局限性，它们对于现代行政学理论的 进一步完善和发展无疑具有极为重要的促进作用。然而， 这些对新公共管理理论的异议并没有进一步提出任何可替 代的新理论模式，而新公共服务理论正是登哈特基于对新 公共管理理论的反思，特别是针对企业家政府理论缺陷的 批判而建立的一种新的行政学理论。
登哈特的新公共服务理论（李传军）
新公共服务理论李传军2014年8月3日课程主要内容1. 作者简介及著作版本2. 几个相关概念3. 新公共服务理论的提出背景4. 新公共服务理论的特色5. 新公共服务理论的来源6. 新公共服务理论的基本观点7.新公共服务理论对我国政府改革的启示1. 作者简介及著作版本1.1 登哈特夫妇简介罗伯特·B·登哈特现任美国亚利桑纳州立大学公共事务学院教授，美国国家公共行政研究院院士并且担任美国许多州政府和地方政府在质量管理、战略规划和公共生产率等方面的咨询顾问。
作为国际著名的公共行政学家，登哈特博士曾经担任美国公共行政学(ASPA)会长、中佛罗里达大学公共行政系主任、密苏里—哥伦比亚大学副校长以及密苏里州长的生产率咨询委员会主席，他还是美国公共行政学会全国公共服务运动组织的创始人和第一任主席。
登哈特博士著述甚丰，迄今为止，已经出版了16本专著，其中有代表性的著作包括：《新公共服务》，《公共组织理论》等。
珍妮特·V·登哈特现任美国亚利桑纳州立大学公共事务学院教授，她的教学和研究兴趣主要集中在组织理论，组织行为以及领导领域。
1.2 著作版本《新公共服务：服务而不是掌舵》译者：丁煌出版社：中国人民大学出版社出版日期：2004-06-01定价：25.002. 几个相关概念公共产品与公共服务服务行政服务型政府公共服务型政府新公共服务公共产品是指具有非竞争性和非排他性的产品。
非排他性是指一旦公益物品被提供出来，不可能排除任何人对它的消费。
非竞争性是指一旦公益物品被提供出来，没有必要排斥任何人对它的消费，因为该物品消费者的增加并不引起边际成本的任何增加。
公共服务是公共部门与准公共部门满足社会公共需要、提供公共产品的服务行为的总和。
服务行政（政府治理模式之一：统治行政—管理行政—服务行政）张康之教授1998年提出参见张康之：《行政道德的制度保障》，载《浙江社会科学》，1998（4）。
登哈特夫妇新公共服务理论课件
三、新公共服务理论产生背景
• 新公共服务理论是美国著名行政学家登哈特提 出的。
• 新公共服务理论是基ຫໍສະໝຸດ 对包括企业家政府理论 在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础 上产生的。
• 一些学者从不同侧面揭示了包括企业家政府理 论在内的新公共管理理论的局限性，它们对于 现代行政学理论的进一步完善和发展无疑具有 极为重要的促进作用。然后，这些对新公共管 理理论的异议并没有进一步提出任何可替代的 新理论模式，而新公共服务理论正是登哈特基 于对新公共管理理论的反思，特别是针对企业 家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的行政 学理论。
（四）后现代公共行政
• 新公共服务理论者认为，主流行政学像其他社 会科学一样也依赖于一种特殊的知识获得方 法——实证主义，它不允许人们对作为人类生 活重要组成部分的意义和价值有最充分和最完 备的认识。
• 学者们希望对公共行政的研究和实践建立一些 可替代的备选方法，这些备选方法更加关注价 值（而不只是关注事实）、主观的人类意义 （而不只是关注客观的行为）以及显示人们之 间的关系所蕴含的各种情感。
• 管理的市场化：新公共管理主义认为，公共部门创立 内部市场，由于竞争所带来的高效率和低成本，被看 做是改进绩效的可靠战略，以及私营部门的管理实践 和技术优越于公共部门。
• 新公共管理理论在其风靡欧美等西方国家之时 也遭到了来自多方面的质疑，尤其是，有不少 学者对其思想精髓企业家政府理论提出了尖锐 的批评；如，有学者提出新公共管理理论所倡 导的公共企业家精神以及特里所谓的新管理主 义很可能会损害诸如公平、正义、代表制和参 与等民主和宪政价值。
• 民主公民权理论 • 社区与公民社会的理论 • 组织人本主义和新公共行政 • 后现代公共行政
（一）民主公民权理论
登哈特的新公共服务理论课件
强调公民参与
鼓励公民参与决策和提供服务 ，以实现更加民主和透明的行 政过程。
推崇服务精神
强调公共行政人员的服务角色 ，致力于满足公民的需求和期 望。
重视合作关系
提倡公共行政人员与其他组织 、社区和个人建立合作关系，
共同推动社区发展。
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理论与实践
新公共服务理论在公共管理中的应用
强调公共利益
实施难度
新公共服务理论对公务员的素质和公共部门的管理提出了更高的 要求，实施起来有一定难度。
难以量化的绩效评估
新公共服务理论强调公民参与和公共利益，但这些指标难以量化， 导致绩效评估困难。
与传统管理理念的冲突
新公共服务理论与传统的管理理念存在一定的冲突，需要公务员和 组织机构进行相应的调整。
新公共服务理论的前景展望
某政府部门在新公共服务实践中，转变传统官僚制思维，以公众需求为导向，优 化行政流程。通过引入信息化手段，提高服务效率，加强与公众的互动交流，树 立良好的政府形象。
案例三
总结词
倡导社会公益，发挥专业优势
详细描述
非政府组织在新公共服务理论指导下，积极发挥自身专业优势，开展多样化的社会公益活动。通过与政府、企业 和社会各界的合作，提高资源利用效率，推动社会进步与发展。
新公共服务理论倡导以人为本，强调公务员应该关注公民 的需求，提供优质的公共服务，而非仅仅执行政策。
对新公共服务理论的反思与展望
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实践中的挑战
虽然新公共服务理论为公共管理带来了新的视角，但在实践中，如何真 正实现从管理到服务的转变，如何平衡效率与服务质量的关系，仍是需 要解决的问题。
理论局限性
新公共服务理论过于理想化，在实际操作中可能会遇到诸多困难。此外 ，该理论也未能充分考虑到不同国家、地区和组织的实际情况。
登哈特新公共服务理论
新公共服务理论的理论先驱：（1）民主公民权理论（2）社区与公民社会理论（3）组织人本主义和新公共行政（4）后现代公共行政民主公民权理论公民权定义：1、将公民权定义为一种合法的身份。
关注焦点：由法律体系规定的公民的权利和义务。
2、（更宽泛）公民权涉及的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格的特性有关的更加一般的问题，其中包括诸如公民的权利和责任，而不管他们的合法身份怎样。
——公民对政治的影响与参与对公民权的理解：1、自利观念。
桑德尔：实现和维护公民个人权利和自身利益。
2、政治利他主义即“公共精神”。
桑德尔：公民超越自身利益去关注更大的公共利益。
曼斯布里奇：A.公共精神包含着爱与责任——将公共利益视为自己的利益，为了责任而打造自身的利益。
B.过度的利他主义易被政治精英所利用来维护自身权力。
C.公共精神需要培育和维护。
正义原则、公共参与和公共审议有助于公共精神的培育和维护。
并非将自身利益消除掉或用公共精神的概念取代自身利益的概念。
但最终要承认公民美德和公共利益的头等重要性。
基于这种公共精神，公民会去管理政府。
当他们这样做的时候，不仅会促进社会的进步，而且还会促进他们自己作为积极负责任的人的健康成长。
社区与公民社会的模型约翰·加德纳：1、由于社区意识可能衍生于从邻里街区到工作团体等许多不同层次的人类社团，所以它可以在个人与社会之间提供一种有益的中介结构。
——社区的共同价值、整体性。
2、体现多样性。
同时防止多样性破坏整体性，建立协商、调解的制度。
社区建立的基础：关怀、信任、合作当时美国公民社会的现象：公民明显越来越少参与政治和政府活动，对政府的信任度和政治过程的兴趣降低。
研究发现，一方面，公民对政治过程产生强烈的无能为力和排斥的感觉；另一方面，公民仍想发挥作用，参与新型政治活动。
政府对公民社区建设的作用：A.政治领袖参与到公民的这种政治活动中。
B.他们利用现代信息技术等手段接触公民。
政府在建立、促进和支持公民与其社区之间的关系过程中能够发挥一种关键性的重要作用。
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作为一种试图超越传统公共行政理论的现代公共 行政理论，新公共管理理论一定程度上反映了公共行 政发展的趋势和规律，对西方行政改革起到重要的推 动和指导作用。 然而，新公共管理理论在其风靡欧美等西方国家 之时也遭到来自各方面的质疑，特别是对作为其思想 精髓的企业家政府理论提出了尖锐的批评。可见包括 企业家政府理论在内的新公共管理理论的局限性。
• 2、社区与公民社会的理论
• • • • • • • • • （1）健康的社区生活对于现代人的重要性： 是个人与社会之间的有益中介。是现代人生活的主题。 （2）公民社会对于现代的个人生活与民主治参与都至关重要。 公民社会：一种公民能够相互进行个人对话与评议的地方；这种 个人对话与评议是社区建设与民主的本质所在。 公民社会：由充当个人与更大社会之间联系舞台的各种社会团体 所构成。 是公民在草根层次积极参与的舞台。 （3）政府在建立、促进和支持公民与其社区之间关系上能够发挥 关键性的积极作用： ①政府帮助建立强大的公民互动网络，开辟新的对话与争论渠道， 就民主治理问题进行公民教育。 ②公共行政官员能够为社区和社会资本建设作贡献：鼓励公民参 与决策而增进社会资本。
• 4、后现代公共行政
• （1）批评主流的行政学思想： • 实证主义的知识获得方法。 • 理性主义的假设（基于市场的理性选择理论）。 • 技术（专家）统治观 。 • （2）信奉“会话”理念 • ①公共问题通过“ 会话” 要比通过“ 客观” 地测量或理性分析更有可能得到解决。 • ②“会话” 理念把行政官员与公民视为彼此充分 参与的，他们不仅仅是召集到一起谈话的理性个体， 而且是在一种他们作为人而相互接洽的关系中的参与 者。 • ③这种协商与达到共识的最终过程也就是个体随 着自己的参与而彼此相互接洽的过程，在这个过程中， 他们充分包含了人类个性的所有方面，他们不仅有理 性，还有经验、直觉和情感。
《 新公共服务：服务而不是掌舵》
《 公共组织理论》 《 公共行政：一种行动取向》 《 意义之寻求》（现代公共行政学的经典著作） 《 公共组织与非营利组织中人的行为管理》
《 公共服务的新生》
《 公共服务中的行政领导》
（一）新公共服务理论的产生背景
新公共服务理论的产生是质疑和超越新公共管理理论（NPM） 的一种尝试。 （1）NPM的特征（伦敦经济学院院长胡德教授的归纳）： ①专业化管理；
新公共服务理论正是这些对新公共管理理论缺陷的 批判过程中建立的一种新的公共行政理论。
民主公民权理论 2、社区与公民社会的理论 3、组织人本主义与新公共行政 4、后现代公共行政
• 1、民主公民权理论
• • （1）公民权的概念 ①一般的理解：公民权即一种合法的身份，具 体包括由法律体系规定的公民的权利与义务。 • ②宽泛的理解：公民权涉及的是一些与一个人 在某一政治共同体中成员资格特性有关的更加一 般的问题，如公民的权利与责任，而不问其合法 身份； • （2）利已主义的公民权观 • 政府的首要目的就是增进社区以及社区内部个 人的经济利益，国家以及公民与国家的关系应该 只是建立在自利观念的基础上。政府的作用就是 确保个人自身利益能够自由、公正的相互影响。
• • •
• • •
提出和建立了一种更加关注民主价值与公共利益， 更加适合现代公共社会和公共管理实践需要的新的理论 选择。 1、吸收了传统公共行政的合理内容，承认新公共 管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值， 但摈弃了新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有 缺陷。 2、把效率和生产力置于民主、社区、公共利益等 更广泛的框架体系中。 3、对传统的公共行政理论和目前占主导地位的管 理主义公共行政模式都具有某种替代作用。 4、有助于建立一种以公共协商对话和公共利益为 基础的公共服务行政。
②明确目标，测量绩效；
③产出控制，强调实际成果； ④部门拆分与重组以打破部门本位主义； ⑤引入竞争机制，提高质量降低成本； ⑥吸收和运用私营部门的管理风格和方法； ⑦强调有效利用和开发资源。
（2）NPM的核心理念 A、管理的自由化： 管理者必须从政府的繁文缛节的枷锁中解放出来， 政治家和其他人必须“让管理者来管理”，要解除规 制与分权，使管理过程（如预算、人事、采购）等合 理化。 B、管理的市场化取向 竞争； 私营部门管理的普遍化（私营部门的管理实践和 技术优于公共部门）；
罗伯特·登哈特
获肯塔基大学博士学位
科罗拉多、密苏里、新奥尔良、亚利桑纳等州多所大学的教研 工作 在波兰、芬兰等国的政府机构和公共组织担任咨询顾问工作 曾担任美国公共行政学会会长，全国公共服务运动组织的创始 人和第一任主席 美国公共行政研究院院士 获德怀特•沃尔多奖（2004）
著述甚丰，代表性著作：
• 3、组织人本主义与新公共行政
• • （1）阿吉利斯的人本观 认为组织研究应该更关注个人的发展，在组织的发展中促进 个人的成长与发展。 • （2）罗伯特·戈利姆比沃斯基的人本主义组织观 • 批评传统组织理论所主张的自上而上的权威、等级控制及标 准的工作程序等管理方法对个人自由、个人道德不敏感。主张一 种组织发展观：即通过组织创造解决问题的开放氛围以使组织成 员正视问题而非争斗与逃避；在组织中的个人与群体之间建立信 任，用知识和能力的权威来弥补甚至取代角色或地位的权威。最 大限度地增进个人与其工作单位之间的相互合作；以及建立一些 既承认组织使命的实现，也承认组织成员的成长与发展的报酬体 制；为组织内部的人们增加自我控制自我管理的空间。 • （3）新公共行政学：强调价值观、平等、公平和回应性等在 公共行政中的作用。
• （三）新公共服务理论的基本内涵
• １、“新公共服务”理论的概念
• 指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演 的角色的一套理念。 • 是在对传统公共行政理论和新公共行政理论进行反思 和批判的基础上提出和建立的。 • 主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新 公共服务模式来替代当前的那些基于经济自我利益的主 导行政模式。 • 是对传统公共行政理论和新公共行政理论的一种扬弃 而非全盘否定。
• （3）政治利他主义的公民权观（积极的公民权）： • ①超越个人利益，关注更大的公共利益，对公民有着 更高的要求。 • ②公共精神或政治利他主义包含着：爱与责任 • ③只有爱与责任才可使个人利益与集体利益、国家利 益协调一致； • ④公共精神需要培育和维护，而对正义原则、公共参 与和公共审议的不断关注则能够有助于公共精神的培育与 维护。 • （4）越来越多的人们要求恢复一种基于公民利益而自身利 益的公民权 • 以公民为中心的政府，把公民视为公民而非顾客、委 托人、不仅追求效率，而且追求回应度的提高和公民信任 度的增加。
• • • • • • • •
２、新公共服务理论的基本观点 （1）政府的职能是服务，而不是掌舵； （2）公共利益是目标而非副产品； （3）在思想上要具有战略性，在行动上 要具有民主性； （4）为公民服务，而不是为顾客服务； （5）责任并不简单； （6）重视人，而不只是重视生产率； （7）公民权比企业家精神更重要