重特大危机事件的应急管理考验中央政府的执政能力

在经济全球化和现代化进程日益加快的当今社会，各种突发危机事件频繁发生。

其中，发生重特大危机事件会给一个国家乃至全球的政治经济生活带来巨大冲击，也是对一个国家中央政府执政能力的严峻考验。

重特大危机事件的新特点
1.重特大危机事件涉及的领域多元化。

无论是发达国家还是发展中国家，不仅暴风（雨、雪、冰雹）、滑坡、泥石流、地震等特别重大的自然灾害屡屡发生，就是在政治、经济和社会等各个领域，事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等特别重大的突发公共事件也时有发生。

重特大危机事件在空间范围上具有广泛性，在事件类型上越来越多样化。

2.重特大危机事件的后果极端严重。

重特大危机事件的破坏性程度极强，它会给社会造成极端严重的后果，这种破坏性不仅表现为经济损失，也表现为人身及心理伤害、政治动荡、环境污染等。

2004年12月印度洋发生海啸，到2005年2月，印尼政府宣布因海啸造成该国的死亡人数已超过了29.2万人。

印尼的班达亚齐地方政府几乎瘫痪，大多数政府官员失踪，中央政府只能从雅加达派遣官员和军队来接管，有关专家认为班达亚齐的恢复重建至少需要十年时间。

据我国民政部报告，我国的“5·12”汶川特大地震截止到2008年7月15日12时，已确认69197人遇难，18263人失踪，直接经济损失达8451亿元人民币。

3.重特大危机事件波动方式多元，震动频度加大。

由于目前发生重特大危机事件往往涉及社会不同的利益群体，敏感性和连带性很强，聚集效应明显。

美国的“9·11”事件引发了美国外交战略的重大变化，将反恐和反大规模杀伤性武器扩散作为对外政策的两大战略目标。

4.重特大危机事件的国际化程度加大。

伴随着经济市场化、全球化和信息传播网络化的加强，发生危机事件，特别是重特大危机事件往往超出发生地的范围，扩散效应明显，影响十分广泛。

美国的华尔街金融风暴发生以后，世界各国的经济都受到了不同程度的冲击。

重特大危机事件的应急管理
对中央政府执政能力的要求
政府应急管理的目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力，及时有效地处理危机事件，恢复公众对政府的信任。

能否及时、有效地处理重特大危机事件一直是判断中央政府执政能力的重要标准。

因此在常规与特殊并重的条件下，重特大危机事件对我国中央政府的执政能力提出了更高的要求。

1.对中央政府执政理念的要求。

在发生重特大危机事件时，中央政府必须坚持“以人为本，执政为民”的执政理念，同时还应坚持和深化科学执政、依法执政的执政理念。

从处理某些重特大危机事件的过程可看出，中央政府应对重特大危机事件的法律法规仍具有滞后性。

完善法律法规、建立公共危机的治理机制可更好地加强中央政府执政能力建设。

2.对中央政府执政体制和执政方式的要求。

应对重特大危机事件，要求中央政府改革执政体制、改进执政方式。

具体来说，改革执政体制的核心就是推进干部人事制度改革，实行依法行政、过错追究制度，建立“责任政府”，完善“问责制”；改进中央政府的执政方式，重点在于对权力进行有效的监督。

3.对中央政府整合执政资源、优化执政环境的要求。

从应对汶川特大地震中可以看出，面对重特大危机事件，中央政府应积极与公众进行沟通，弥补信息不对称的缺陷，以整合全社会的力量。

发生重特大危机事件时，可在全社会一起应对和处理的同时接受国际社会的援助，整合国际社会的力量，提高中央政府的形象和执政能力。

重特大危机事件的应急管理
考验中央政府的执政能力
■湖北宜昌/谭开翠陈艳丽
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重特大危机事件的应急管理经验
对中央政府执政能力的积极影响
1.充足的应急储备保证了中央政府在常规与应急并重前提下的从容执政能力。

发生重特大危机事件时应该直接由中央政府负责组织应对。

汶川特大地震是新中国成立以来中央政府面临的最大挑战，地震发生后中央政府立即启动应急预案，国务院总理亲临现场安定民心、控制局面，各部队纷纷到位开展紧急救援，工作人员迅速实施控制，把居民集中到安全地带，有关专家对灾难程度进行评估。

中央政府指挥各地方政府动员社会力量进行抗震救灾，并向灾民提供了基本的生活物资、公共设施和安全保障，同时将震情、灾情和救灾情况等相关信息及时向公众报道。

说明充足的应急储备是中央政府在应急管理中能够从容执政的物质保证。

2.中央政府在重特大危机事件中协调各方力量，形成了高效统一的社会联动机制，体现了中央政府执政资源的整合能力。

从2008年的雪灾、汶川特大地震到奶制品安全事件，中央政府作为重特大危机事件的应急管理主体，在处理时起主导作用但并不包揽一切，而是形成了一套由中央政府统一指挥调动、功能齐全、反应灵敏、社会力量广泛参与、自上而下、高效统一的联动机制。

这是中央政府执政资源整合能力的集中体现。

3.公开透明的应急管理信息体现了中央政府行政责任的承受能力。

在现代民主社会里，责任行政已成为一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。

中央政府作为突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构，在实施应急管理行政行为的同时，也承担着相应的行政责任。

从对汶川特大地震和奶制品重大质量安全事件的处理中我们看到，中央政府面对各类重特大危机事件，不是隐瞒真相，而是公开透明地主动回应并积极采取行动，以满足公众的基本利益需求，直接体现了中央政府对行政责任的承受能力逐渐增加。

重特大危机事件的应急管理体制不完善
对中央政府执政能力的消极影响
1.法律法规不健全，导致了重特大危机事件的发生或对危机事件处置不力，直接暴露了中央政府的执政能力缺陷。

2008年奶制品安全事件的发生并非偶然，2003年发生在安徽阜阳的劣质奶粉事件及近年来重大食品安全事故已经暴露出中央政府监管职能的“缺位”及对食品安全监管的法律法规不健全。

“国家免检产品”的规定在食品药品领域的风险性太强，同时也体现了中央政府的事前控制不力。

2.重特大危机事件的应急管理对社会常规管理的冲击，在一定程度上削弱了中央政府的社会公信力。

重特大危机事件发生后，中央政府会整合各种社会力量对危机进行控制。

尽管中央政府实行的是应急与常规并重的行政管理，但其在
应急管理过程中的行政管理方式、对社会资源的优化配置方式不可避免地在一定程度上冲击常规管理，进而干扰了常态社会公众的生活。

于是，无论是重特大危机事件的直接受影响者还是间接受影响者，都会降低对中央政府的信任感。

构建重特大危机事件的科学管理机制，
加强中央政府执政能力建设
1.树立科学的公共危机治理理念。

中央政府在应对重特大危机事件的过程中，必须奉行的公共危机治理理念至少包含两方面内容：一是推进政治体制改革。

重特大危机事件造成了中央政府及各部门处在高度不确定和时间压力的紧张状态下，这应成为官僚行政机构改革的动力。

尤其是当今控制重特大危机事件的发展态势越来越取决于中央政府、各级地方政府、媒体、企业、公民等多元力量的博弈。

多元力量的政治参与和意见表达是实现中央政府决策的必经之路。

二是加强政府公共关系。

每次灾难的解决并不意味着重特大危机的结束，因为灾难事件的后果远远超出了对人类健康或环境的直接伤害，更重要的是间接影响，如义务、保险成本等，因此通过政府的公关活动消除这些间接影响必不可少。

科学合理的公共危机治理可以深化科学执政理念、优化执政环境。

2.建立健全预防和处理重特大危机事件的法律法规，形成制度化的社会共识和伦理性评价体系。

在现代民主社会里，中央政府应对重特大危机事件的行政行为，也必须奉行“依法治国”与“以德治国”并重的执政理念，巩固执政基础。

中央政府在汶川地震中采取的应对措施，得到了全社会的支持和赞誉，表现出了前所未有的社会共识。

中央政府应对行为的科学性合法性获得了广泛的社会基础，这不仅深化了科学执政的理念，还提高了中央政府的社会公信力。

3.建立健全责任机制。

责任政府的四个标志是：有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。

中央政府在应对处理重特大危机事件的过程中，要形成有中国特色的责任追究制，增强中央政府的执政责任意识。

因此中央政府应以问责制为突破口，全面推进行政体制改革和干部人事制度改革，建立健全责任机制，提高行政的效能。

4.建立健全中央政府与社会公众之间的信息沟通机制。

如何在重特大危机事件发生后协调社会利益、整合社会资源、维护社会稳定、兼顾社会各阶层的利益、扩大执政的群众基础，以形成全民各尽其能的和谐社会，是中央政府应考虑的问题。

因此中央政府应与各地方政府和社会民众进行有效的沟通，弥补信息不对称造成的民众对中央政府的误解。

提高政府回应性不仅可解决信息不对称问题，而且可提升政府的公信力，这是中央政府执政能力建设的重要内容。

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（作者单位：三峡大学）
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