推进行政指导 促进和谐行政

推行行政指导促进和谐行政韦顺芳邹伟明近年来，无锡工商局认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，从积极履行工商职能，构建科学和谐的行政执法体系出发，不断更新执法理念,转变执法模式,在全系统推行了行政指导工作。

实践证明，推行行政指导工作是对行政执法行为的一个重要补充，此举进一步强化了企业自律的意识，完善了执法手段，同时又提高了工商部门行政执法的效能,为工商行政管理构建和谐执法气氛和环境迈出了坚实的一步。

去年年底，国家工商行政管理总局下发了《关于工商行政管理机关全面推进行政指导工作的意见》，为工商部门行政指导提供了执行依据，对进一步全面开展行政指导提出了具体要求。

本文就工商部门为什么要开展行政指导和如何开展及完善行政指导作一些探讨。

一、推进行政指导是完善执法手段构建和谐行政的必然要求行政指导是随着社会的迅猛发展而产生的，具有鲜明的时代特色。

行政指导是指行政管理机关在职权范围内，运用非强制性手段，引导监管对象作出或者不作出某种行为，以实现一定行政目的的行为。

工商行政管理机关作为国家主管市场监管和行政执法的职能部门，在监管与执法领域引进行政指导制度对完善执法手段构建和谐行政具有重大的现实意义。

具体体现在：1、有利于拓宽工商监管领域，实现监管与发展的统一。

现代社会的发展一日千里，电子商务、基金、证券、彩票等新的行业、经营领域不断涌现，法律由于受行为认知、法所调整的社会关系发展程度等限制，具有明显的滞后性，不可能及时对所有新出现的业态作出明确的规定。

依照法无明文规定不得行为的行政法原理，工商机关对这些新兴的业态无法作为。

行政指导因其简便性、灵活性的特点最适合用来对这些新兴业态的干预，引导其健康发展。

从而弥补了法律手段的不足，拓宽了工商监管领域，并为以后的立法与监管创立良好的基础。

尤其在当前国内经济受到国际金融危机冲击的情况下，工商行政管理机关更要通过充分发挥行政指导的特点和优势，完善执法、优化服务，有力推动经济社会发展。

2、有利于完善工商职能，实现监管与执法的统一。

行政管理仅仅扮演“守门员”和“裁判员”的角色是远远不够的。

随着政府职能的转变，工商行政管理机关也应与时俱进，一方面要加强监管，另一方面要为监管对象提供优质、高效、便捷的服务。

全面推进依法行政，要求各级工商行政管理机关进一步改进以行政执法为主的行政管理方式，采用多种方式实现行政管理目的。

行政指导以寻求监管对象的理解和配合为前提，与行政处罚等传统行政管理方式彼此配合，相互补充，既可以更加顺利地实现行政管理目的，又可以最大限度地避免损害监管对象权益。

行政强制常常会因为监管对象有形或无形的抵制而降低功效，相反行政指导，会促使监管对象主动参与，从而在完善工商职能的同时提高了监管效能。

3、有利于改善工商形象，实现监管与维权的统一。

着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题是构建社会主义和谐社会的重点内容。

工商行政管理机关通过行政指导，以辅导、规劝、示范、公示等方式，帮助经营者树立维权意识、建立维权机制，帮助消费者理性消费、科学消费，有助于维护监管对象权益，缓解乃至避免可能产生的人民内部矛盾。

同时，行政指导在很大程度上也缓解和避免了传统行政管理方式在维权过程中可能引发的工商行政管理机关与监管对象之间的矛盾，进一步促进了社会和谐。

另外行政指导是一种柔性行政行为，与传统强制性行政方式相比具有明显的亲和力，使管理者与被管理者置于一个相对平等的地位，更多地体现了民主色彩，因此有利于改善和重塑工商形象。

4、有利于服务型政府建设，实现监管与服务的统一。

推行行政指导是建设服务型政府与行政民主化的客观需要，行政指导作为一种新型行政管理方式，促进了行政执法部门从‘管理型政府’向‘服务型政府’的转变。

按照建设服务型政府的要求，工商行政管理机关应当不断创新监管机制，完善监管方式，提高服务水平，努力实现监管与服务的有机统一，在服务中实施监管，在监管中体现服务。

行政指导作为直接体现服务理念的现代行政管理手段，它以非强制的建议、辅导等方式，为监管对象服务，为维护市场秩序服务，为经济社会发展服务，发挥了不可替代的重要作用。

二、灵活多样，综合运用，全方位实施行政指导行政指导灵活多样，便捷方便，富有弹性，从形式上包括了建议、指引、规劝、提醒、辅导、警示、示范、公示、告诫、调解、激励等多种方式，还可以将多种形式的行政指导加以组合，对特定行业或者特定行为、特定对象进行综合指导。

应该说在工商行政管理职能或监管的事务范围都能广泛的运用。

但是，我们不是为行政指导而专门去实施行政指导，行政指导的运用应用体现在工商部门的日常工作中，是工商部门监管与执法这一职责的有效补充与延伸。

一手抓刚性执法，一手抓柔性指导，宽猛相济，刚柔并用，以缓解和减少了执法部门在监管过程中与监管对象可能产生的对立与冲突，达到了工商行政管理执法效果和社会效果的统一。

1、在日常业务中实施行政指导工商部门在开展注册登记、户外广告许可、市场管理、商标发展、企业年检、查处违法违章行为等日常业务过程中，注重发挥行政指导的积极作用，将行政指导作为日常工商行政管理业务的主要内容，努力建立行政指导与行政许可、行政强制、行政处罚等传统管理模式并行的工作机制，从而促进工商行政管理职能的全面发挥。

如在开展注册登记时，认真做好企业注册前后两个阶段的行政指导工作，即注册前的“申办导示”和注册后的“法律告知”。

在“申办导示”中，指导申办人正确选择符合自身条件的经济类型和组织形式，明确公示办理登记时所需提供的有关材料和登记程序，指导申办人到有关部门办理市场准入的前置许可证明文件。

在对企业注册登记后的“法律告知”中，告知企业应享有的权利和义务，企业每年的年检起止期和违反有关条例法规所应该承担的后果等，为企业上好法律法规教育的第一课。

经营者由于对法律法规不甚了解或非故意，偶有轻微违章行为，或有违法违章倾向，便可采用警示的方式，对其进行事先告诫，教育违章者，促使当事人主动改正错误。

同时对严重违法行为处罚后通过案后规范的形式对当事人进行事后补救，促使当事人在改正违法行为的同时及时调整，防止事态进一步扩大。

2、在专项整治实施行政指导在开展各类专项行动、专项检查、专项整治的过程中，工商部门将行政指导与依法处理各种违法违规行为结合起来，把推行行政指导作为规范市场经营秩序、维护公平竞争的重要手段。

以人为本，重在规范，努力加强对监管对象的事前引导和指导，以降低管理成本，健全监督管理长效机制，实现监督管理长效目标。

如在开展放心消费创建活动中，大力实施“红盾进商场”、“红盾进社区”，一方面督促指导经营者建立完善并落实企业自律管理制度，另一方面指导广大消费者进行商品质量真伪鉴别，披露了一些不法商家为欺骗消费者所设置的种种伎俩和陷井，达到经营者经营理念和消费者消费水平的两提高。

3、在回访检查中实施行政指导工商部门在实施行政指导工作中，要求对已实施行政指导措施的市场主体，工商巡查责任人要加强回访复查，督促其整改解决，并记入监督检查资料簿。

对于不能及时改正违法行为或者拒不改正的，要综合运用社会监督、舆论谴责、行政处罚等多种手段，使问题得到解决。

实施行政指导后的效果如何，企业整改的情况如何，都有赖于对企业的后续回访检查，这样才能视检查后的具体情况决定是否要依法采取进一步的监管手段和措施，以使存在的问题得到彻底的解决。

如对辖区内新设立的企业一个不漏地进行了回访检查，对重点行业的回访检查都是很好的方式。

4、在促进地方经济发展实施行政指导全面推行行政指导工作，就是实现工商行政管理的工作职能从权力本位向责任本位的转变，工作特征从管理型向服务型的转变，工作方式从刚性监管向刚柔相济、相辅相成的监管转变，工作重心从事后监管向事前指导、从静态管理向动态服务的转变。

这样，工商部门才能从传统的管理模式进入新型科学监管、依法监管、和谐监管的轨道，才能真正担当起为企业保驾护航、为地方经济发展作出贡献的重任。

六、进一步完善行政指导制度，实现行政管理效益的提升行政指导，极其适合作为行政部门管理空缺的另一只“有形之手”，以弥补现有行政手段的不足，实现对法律手段的补充，辅导和促进市场主体进行有效选择，协调和疏通不同市场主体之间的矛盾和利益，预防和抑制违法行为。

但任何一种制度的创设和运行都有一个逐渐完善的过程，现行的工商行政指导并非完美无缺，经过一段时间的实践操作，在具体的操作规范和程序、明确约束机制等方面有待进一步完善，使行政指导成为一项运用有依据，操作有规范、差错能预防的有效制度，从而发挥更大程度的作用，以实现监管和执法效益的最大化。

1、建立工商行政指导的规范程序行政指导并没有明确法律规定必须遵守的程序，这是行政指导灵活多样、富有弹性的特点决定的。

行政指导作为行政权行使无具体的法律依据，因此拥有较大的自由裁量权，而当缺少程序上的制约，会给行政主体的任意行政创造条件。

工商行政指导不仅要满足目标合理，更要注重过程合理,应通过程序规则来控制行政指导以实现从过程到目标的理性统一。

而建立行政指导的程序规则是规范行政指导行为的最好途径。

2、明确工商行政指导的指导模式。

哪些行为可以实施行政指导，针对某个具体行为应采用哪种具体的行政指导模式，这种行政指导的指导对象、条件和手段是什么，这些内容必须明确。

明确这些内容不仅明确了实施机关的操作依据，也增加了实施行政指导的透明度。

使行政指导更具有可操作性,不易产生纷争,即使产生了纠纷,行政救济、司法审查亦能于法有据,从而产生明确的可诉利益。

应杜绝行政主体仅凭单方的意愿就作出的行政指导行为，使行政指导行为达不到预期效果而失去其应有之意。

3、倡导工商行政指导的约束机制行政指导拥有广泛的行政自由裁量权，必然存在违法运用、不当运用或出现失误的可能，因而需要加以约束和设定补救办法。

同时在实践中，行政机关在实施行政指导时，往往会采取一些措施以保障其指导得以实现，使行政指导具有事实上的强制力，从而异化为行政命令，改变了行政指导原有的非强制性特征。

特别是在推行行政指导措施的过程中，会滥用行政指导权，采用变相方式强制执行，从而侵犯了行政相对方的自主权益。

因此应建立对行政指导的事前控制的约束机制和对行政指导的事后控制的救济机制，以对行政主体实施行政指导有所约束和对受到违法、不当行政指导的监管对象予以补救。

工商行政指导的全面推进，有力地促进了工商行政管理机关执法理念的转变和监管方式的创新，促使执法环境与发展环境形成良性互动，推动了经济社会又好又快发展，正在形成社会广泛关注和积极评价。

行政指导作为一种新型行政管理方式，其建立、实施和完善需要一个长期实践和不断提升的过程，需要从理论和实践上沿着法治化的轨道继续探索推进。