公共价值管理

一、公共价值管理的理论基础
公共价值管理的理论基础主要有三个: 公共部门战略管理理论、新公共服务理论和网络化治理理论。

(一) 公共部门战略管理理论战略管理理论最初是一个军事领域的概念。

二战后, 伴随着工商管理理论和实践的发展, 战略概念被引入工商管理领域, 最终演变为一种新的管理研究途径或新学科分支。

此后, 工商等私人领域的战略管理得到极大的发展。

战略管理在私营部门的成功启发了政府等公共部门, 在新公共管理运动的浪潮下, 包括战略管理在内的私营部门管理思想开始逐渐被引入公共部门。

作为克服传统公共行政模式以内部定向、不考虑外部环境、长期目标或组织未来等局限性而被引入公共部门的一种管理理论, 战略管理将关注的焦点由内部转向外部, 从注重日常管理转向组织未来的发展管理; 它着重考察组织的内外环境, 确定组织的目标和使命。

〔1〕在公共部门战略管理理论的倡导下, 公共管理者开始从专注于政策执行和埋头日常事务中超脱出来,关注组织外部环境和长远目标, 所有这些, 都为公共价值的创造提供了可能。

因此, 公共部门战略管理为公共价值
管理提供了理论启发。

Moore等学者甚至认为, 公共价值管理就是公共部门战略管理的新发展。

(二) 新公共服务理论本世纪初, Robert. Denhardt夫妇基于对新公共管理理论的反思而建立起一种新的公共管理理论———新公共服务理论。

Denhardt夫妇指出: “所谓新公共服务, 指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。

”〔2〕与以往传统行政理论将政府置于中心位置而致力于改革和完善政府本身不同, “新公共服务”理论将公民置于整个治理体系的中心; 强调公共管理的本质是服务,政府或公务员的首要任务是帮助公民明确表达并实现其公共利益, 而不是试图去控制或驾驭社会, 即“服务而非掌舵”。

在新公共服务理论看来, 行政官员在管理公共组织和执行公共政策时, 应该积极地为公民服务和向公民放权,努力地建立一些具有回应力的公共机构去为公民提供公共服务。

新公共服务理论推崇公共服务精神, 旨在提升公共服务的尊严与价值, 重视公民社会与公民身份, 重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治。

可以说, 新公共服务理论己经从静态的层面提出了政府必须以回应公众需求作为出发点, 而不再是仅仅为了追求效率或者其它的市场价值, 忽略“船”的主人。

公共价值管理吸收继承了上述理论的合理内核, 并对之作了发展。

(三) 网络化治理理论公共价值管理也是对网络化治理理论的继承和发展。

学者普遍认为, 当今社会已经进入网络化治理时代。

网络化治理理论认为, 新公共管理倡导的民营化, 使得公共服务不再由公共部门垄断供给, 越来越多的私人部门和非营利组织的发展壮大, 形成了所谓的第三方。

这种转变, 使得政府的工作重心由传统的公共服务供给转变为如何构建以及管理公共服务的递送网络。

与传统公共行政相比, 网络化治理包含更多的介入式参与, 要求改变行为主体之间的关系, 转变资源分配方式, 寻求政治上的变动。

网络化治理通过公众参与范围的不断扩大, 来提高政府决策的合法性, 公共价值管理理论正是在回应网络化治理过程中产生的。

公共价值管理理论将其实践建立在对话和交流之上,这正表现了网络化治理的特征。

构建成功的关系网络是网络化治理的关键, 也是适应网络化治理的公共价值管理的重要目标。

〔3〕此外, 在传统公共行政中, 由于政府的角色是垄断公共服务供给, 因此, 其工作的主要着眼点是思考如何以更高的效率来执行政策和递送公共服务, 而在网络化治理中, 由于政府的主要工作是构建和管理好公共服务的递送网络, 因此, 其工作的主要着眼点就演变为如何组织各种资源(常常不属于自己的资源) , 创造公共价值__
（一）“经济人”假设
新公共管理承袭了现代经济学理论的人性假设并以此为出发点进行公共部门的制度设计，这是新公共管理与民主社会核心价值冲突的核心。

很显然，一个受利益动机驱动的组织显然无法太多关注公共利益。

既然个人利益是其核心理念，那么任何关于“公共利益”的概念都变得毫无意义，这最终必将引发公共利益与公共伦理的危机。

（二）政府的角色定位新公共管
理把政府的角色界定为“掌舵”，然而，政府的这种角色定位不仅不合适，而且也不可
能:其一，新公共管理视野中的行政官僚是个人效用最大化的追求者，而把社会长远的发展交由自利的个人来掌控，其结果无疑是灾难性的；其二，即使政府能够完全代表公共利益，其理性的有限性决定它不可能制定出完美的政策；其三，公共性是公共政策的本质属性，而公众参与无疑是保证公共政策公共性的关键，也是民主社会公民权的集中体现。

尤其是那些决定社会长远发展方向的政策和规划，更需要社会公众的广泛参与、协商与沟通。

（三）企业化政府理念
新公共管理建议政府采用以市场为基础的制度设计，企业家精神贯穿于公共管理的整个运行机制过程中。

但是，在复杂多元的现代社会里，公共决策必须经过一个各相关利益群体互动博弈的过程，这一过程当然没有市场机制更有效率，但它却能最大限度地保证公共利益，这一过程决不是单一的“选票”所能反映的。

而且，市场机制的基本动力是对个人利益的追求，企业家精神的植入意味着个别政府机构可以在个人或机构利益的驱动下采取行动，这必然把政府引向对短期目标的关注，并放弃了对长远战略目标的追求。

（四）“顾客”导向的误区
新公共管理坚持以“顾客导向”、“顾客满意”为宗旨。

但是“顾客导向”产生了一个资源分配上的重大问题。

政府的顾客所掌握的政治资源差异很大，按照市场经济的逻辑，政府会对不同的顾客区别对待，这在经济市场上是可以理解的，但在公共部门却是行不通的；而且，相对于公民而言，顾客显然是个很狭隘的概念。

事实上，公民在民主社会中的角色是非常复杂的，他们既是公共服务的接受者，又是政府的纳税人。

他们不仅“用脚投票”，还“用手投票”。

2、新公共服务理论基础
新公共服务理论基础有四个来源。

（1）民主公民权理论：认为国家与公民之间关系的主导模式是建立在这样的思想基础之上的，即政府的存在就是要确保一定的程序(如投票程序)和公民权利，从而使公民能够根据自身利益作出选择。

（2）社区和公民社会模型：认为在公民社会中，人们需要在社区的利害关系体系中实现自己的利益。

在这里，公民能够以个人对话和讨论的形式参与进来，这种方式便是社区建设和民主本身的实质。

认为政府的作用，事实上就在于帮助创立和支持“社区”。

（3）组织人本主义理论：认为在后现代社会中，我们彼此依赖，治理因而也必须以所有各方(包括公民和行政官员)真诚、开放的对话为基础。

（4）后现代公共行政：认为公共问题更可能通过对话而不是通过客观的测量和理性的分析来解决。

而真正的对话是行政人员和公民之间的完全交流，在对话和建立共识的过程中每个人都要向别人开放自己，学会倾听和像对待自己一样对待别人
2、新公共服务理论的价值取向新公共服务理论的首要价值取向就是公民和公共利益导向。

服务于公民而不是顾客：公共利益就是共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集。

因此，公务员不是要仅仅关心“顾客”的需求，而是要着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作关系。

追求公共利益：公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。

新公共服务理论的第二个价值取向是公民权和民主导向。

重视公民权胜过重视企业家精神：致力于为社会做出有益贡献的公务员和公民比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益。

新公共服务理论的第三个价值取向是服务和以人为本导向。

服务，而不是掌舵；重视人，而不只是重视生产效率。

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