第五章 比较行政制度

• 相应地有了三种政府治理范式： 官僚制政府治理范式 企业型政府管理范式 电子政府范式
政府职能
公共政策
公共行政
社会治理
公共安全
• 公共行政可定义为复杂的政府机构的业务工作。 • 公共安全是政府公共行政的一项主要工作。 • 在20世纪，公共行政成了美国政府，特别是地 方政府和联邦政府业务的实际标志。 • 公共行政的建立，是为了通过职业化的机构来 管理美国的地方城市。 • 公共行政的出现要求从政府中消除“政治”， 要求通过不受党派控制，要把政治决策和行政 决策区分开来。 • 能否妥善处理公共性的突发事件是衡量政府公 共行政能力的一个标尺。
政策创议
政策制定
政策执行
政策评估
政策审议 继续实施、修订还是终止？
• 政策创议：问题变议题 谘询机构 影响政策创议产生的因素：科学、技术、媒体 • 政策制定：成本—收益分析 • 政策执行 • 政策评估：要区分政策输出与政策结果，前者 是政府之所作为，后者是政府之所实现，包括 未预料的结果。 • 政策审议
(三)西方主要国家政府制度的优缺点 • 总统制政府 最大的优点是实行分权与制衡，这是其 政治制度的一条重要原则。分权与制衡 的目的在于防止个人高度集权，独断专 行，对权力实施监督和制约，防止滥用 权力。 政府就是在这种相互制约中保持正常 的运作和平衡的。
弊端表现为： 总统的权力过大。所谓总统对选民负责， 实际上是无法实现的。 分权制衡对于防止个人专断和滥用权力有 一定作用，但总统可以利用宪法的漏洞，对国 会进行反制约。 三种权力之间的制约恰恰又造成了官僚机 构的庞大，以及国会与行政机构重叠，人浮于 事，效率低下。由于缺乏必要的连接渠道，国 会与政府间时常发生冲突和纠纷。
第二节 政府制度的类型
一、内阁制政府 特征：内阁是整个体制的核心部分。政府对议 会的负责十分严格，包括首相在内的所有大臣， 都必须定期在下议院为自己的政策辩护。 • 强调议会至上 • 内阁组成独特 • 国家元首“虚位” • 内阁总揽行政权力 • 政府对议会负责
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联合政府的特点是组成相当缓慢，但解 体却十分迅捷。 联合政府要保持长期稳定需具备以下条 件： 参政党拥有议会多数席位并有相容的意 识形态； 联合政府由数量较少的政党组成； 经济发展强劲； 应届政府在全国范围内得到肯定。
二、总统制政府 特征： • 民选总统指导政府并任命政府官员。 • 总统和议会任期固定，相互均不能推翻 对方以垄断全部权力。 • 行政部门与立法机构的成员之间不重叠。
肯尼迪曾概括总统所处的特殊矛盾状况：“把总统描 述为拥有超常权力的人是正确的，但同样正确的是他 必须在超常的限制下行使这些权力。”
俄罗斯总统制：总统集权下的三权分立制。 • 政府首脑 • 议会和司法权力相对于总统权力处于弱 势地位 • 具有半总统制或混合型特点 • 总统机构是实现总统权力的重要机关
• 如“全球变暖”问题 科学家已经基本达成共识，全球正在变暖，并且几乎 可以肯定，这种变暖趋势是由于工业时代二氧化碳排 放量不断增加造成的。据统计，人类有气象记录以来 20个最热的年份，19个都是在1980年之后。2006年是 美国记录上最热的一年。2007年1月是记录上全球最热 的1月。科学家警告说，如果全球照此速度持续变暖， 到2100年，全球气温将升高3.2到7.1华氏度，融化的冰 山将使海平面将上升7到23英寸。可以想象，照此发展， 几百年后，农业生产将受到毁灭性影响，抬高的水位 将淹没沿海城市，飓风海啸也将越来越频繁。总而言 之，地球如果失去冬天，人类也就走向了毁灭。
有些西方学者把英国政府体制中君主作用 称作是“无用的有用”。
2.实权元首与“虚位元首”的地位和作 用 实权元首如美国总统，集行政大权于一 身。 议会制国家的总统无论是任命的还是选 举的，其职责像君主一样大都是荣誉性 的。他们只是偶尔地利用自己的公众地 位来引起人们关注那些被政治家的忽视 的政治议程。
而且权力往往集中于个人身上，容易导 致滥用权力和个人专断。
二、中西政府制度的区别 • 制度性质不同 • 依循原则不同
• 政党制度对政府制度的影响不同 • 目标取向不同
第四节 政府的机构设置和职能
一、政府机构的类型 实践和历史都表明，政府管理系统的 强弱，机构设置的繁简，行政效率的高 低，国家公务员素质的优劣，在一定程 度上决定着一个国家的兴衰。
党的十四大提出，政府的职能，主要是 统筹规划，掌握政策，信息引导，组织 协调，提供服务和检查监督。进一步改 革计划、投资、财政、金融和一些专业 部门的管理体制，同时强化审计和经济 监督，健全科学的宏观管理体制与方法。
第四节 政府决策体系与过程
一、政府决策体系
二、政府决策过程与程序 政策过程的各阶段：
• 内阁制政府
内阁与议会之间的密切合作是政府正常运作和 政局保持稳定的重要保证。也是内阁制政府有 别于总统制政府的一大优点。 内阁制政府直接对议会、间接对人民负责。
内阁制政府具有高度的灵活性。议会与内阁在 和平时期互相结合、互相制约。而在非常时期， 人民可以选举临时领袖，以渡过难关。
内阁制政府的弊端： 在实际的运作中，内阁集立法权与行政 权于一身，权力至高无上。
三、半总统制政府 特征 • 形式上设有两名行政首脑(总统和总理) • 政府不对总统负责而对议会负责 • 总统掌握实际的统治权，成为国家权力 的中心
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四、委员会制政府制度 特征：是一种与总统制、内阁制不同的 政府制度。 议会至上 权限均等 委员会成员权力相当 合议决策
五、国务院制政府制度 特征 • 国务院从属于全国人民代表大会 • 实行民主集中制基础上的总理负责制
第一节 国家元首与政府行政制度
一、国家元首与元首制度 国家元首：君主或总统 元首的产生有世袭和选举（间接和直接选举） 两种制度。 元首有个体元首（君主立宪制、议会内阁制 和总统共和制）、集体元首； 虚位元首、实权元首。
二、国家元首在政府体制中的地位和作用 1.君主的地位和作用 按权力的大小，君主立宪制分为二元君主制和议会 君主制。 当今英国伊立莎白女王二世的全称是:“蒙上帝的恩 惠，大不列颠及北爱尔兰联合王国以及她的其它领土 和领地的女王、英联邦的元首、基督教的保护者伊丽 沙白二世”。根据英国宪法，英王是世袭的国家元首、 立法机关的组成部分、司法系统的领导、全体武装部 队的总司令和英国国教的世俗总管。
内阁制政府深受政党操纵。
除英国外，内阁制政府多数为多党联合 执政，其稳定性不如总统制和一党执政 的内阁制政府。
• 委员会制政府 最显著的特点是:它能从制度上防止出现 专制独裁。不实行三权分立，避免了行 政、司法与立法机关之间的复杂关系。 缺点：由于实行合议制，一旦两院意见 分歧，容易相互牵制，相互推诿，出了 差错，责任不明。
• 国务院制政府 优点：人大监督政府，体现了人民民主 制原则。 政府官员都是人大代表或委员，保证了 立法机构和政府机构能够协调一致开展 工作 ，是政府正常运作和保持政局稳定 的重要保证。 人民代表大会是中国权力机构的一部分， 保证了政府的工作效率，灵活性较大。
• 弊端
因缺乏有效的监督，政府权力至高无上。 造成了官僚机构的庞大，以及人代会与 行政机构的重叠，人浮于事，效率低下。
• 总统制政府的政府成员一般由总统、副 总统和各部部长组成。 部长由总统提名，参议院同意后由总统 任命，各自对总统负责，但不负连带责 任。
• 内阁制政府的组成可以分为两类： 第一类国家，由国家元首任命下议院多 数党领袖为总理(首相)，并由他组阁。内 阁成员由总理(首相)提名，国家元首任命， 如英国。 第二类国家，通常没有一个政党在议院 中拥有多数或稳定的多数议席，在这种 情况下，国家元首和议会议长在任命内 阁总理时起重要作用，如意大利。
• 在法国，政府首脑是总理。总统任命总 理，并根据总理提名任命部长，组成政 府。 总理和政府没有决策权，是总统的咨询、 执行和办事机构。
二、政府职能及其发展转变 国家的权力由政府来行使，政府是国家 意志的代言人，它的一系列职能都是国 家职能的具体化。 (一)概念：政府职能是政府在一定的历史 时期内，根据国家、社会发展的需要， 应承担的职责和应发挥的功能。
科技与教育、社会保障和环境保护是政府社会职能的 三大支柱。
3）实践中的表现： · 第二次世界大战以后的30多年间，几乎所有的西方国 家都不同程度地采用了凯恩斯所建议的政策，政府的 职能大大扩展。除了加强对经济的干预，各国政府也 强化了社会公共事务管理的职能，在公共设施、教育、 医疗、养老、失业、贫困、环境等社会公共领域充分 发挥作用，各国先后都走上了“福利国家”的道路。 · 上世纪70年代末以后，西方政府不仅缩小了经济职能， 而且重新界定了政府与社会、公民的关系，从以往涉 足的许多社会领域撤退，实现了社会公共管理职能的 社会化——社会职能的市场化。 · 上世纪90年代后，政府体制改革不再局限于固定的模 式，而是以效率、效能、回应性和责任性为导向和选 择准则，探索政府机构运作的公共事务的管理模式。
（三）当代西方政府职能的变革趋势 市场化趋势：政府职能定位的市场化； 政府公共服务输出的市场化；政府规模 精简。 社会化趋势：社会中介组织的发展； 公共服务社区化。政府职能分权化。
• 中国的政府职能 特点： 实践中是执政党进行控制，政府负责执行，两 者的结合成为新型的党国政府形式。 如何处理党与政府的关系影响了政府公共行政 的职能作用和行政能力。 政府部门是垂直管理。 实现政府职能的主要手段包括：行政手段、经 济手段、法律手段等。
英国国王的地位：
• 国王“统而不治”，不直接参政。 • 国王绝对不可介入政党政治，必须以“公平无私”为 原则，严守中立。 • 国王对内阁提出政策建议，并无约束力。 • 国王必须根据首相的建议任免所有重要的国家职务。 • 国王必须根据首相的建议，敕任上议院议员。 • 国王解散议会的权限只能根据内阁的建议行使。 • 国王批准两院通过的法令仅仅是一个形式，100多年来， 国王从未行使过否决权。 • 国王必须授权下院多数党领袖组织政府，国王虽可自 由任命首相，但实际上只是政党政治的一种安排。