浅谈中国国家债务问题

浅谈中国国家债务问题
一、国家债务的概念
国家债务(又称主权债务)，是指一国政府在国内外发行的债券、向外国政府或银形借款所形成的，以国家信用为担保的债务。

国际上，中央政府、地方政府和公共机构都可以发行债券或借债，其中，中央政府的债务俗称为国债，而地方政府、公共机构的债务俗称为公债。

但在我国，只有中央政府既能通过借债又能通过发行债券筹得资金，地方政府和公共机构只可以发行债券筹资。

狭义国家债务指中央政府在国内外发行的债券或向外国政府、银行借款所形成的债务，广义国家债务指除了狭义国家债务外，还包括政府必须承担的其他各种债务，如国有商业银行、政策性银行的坏账、财政担保的公共和非公共部门的国内外借款，政府部门担保的国企、央企的银行贷款等。

二、中国国家债务测算
自2009年以来，欧洲部分国家相继爆发主权债务危机。

2009年10月，希腊当年财政赤字占GDP总值超过12%，高于欧盟约定上限3%。

随后，穆迪、标普、惠誉等评级机构相继调低希腊主权信用评级，主权债务危机正式爆发，并在葡萄牙、意大利、爱尔兰、西班牙等国迅速蔓延。

虽然此后欧洲央行、国际货币基金组合(IMF)等机构一直致力为以上国家提供解决方案，但欧债危机还是给这些国家，甚至整个欧元区的经济造成了极大的伤害。

2013年，以上评级机构又将国家债务危机的矛头指向中国。

4月9日，惠誉宣布将中国的信用评级从(AA-)下调至(A+);4月16日，穆迪将中国的国债评级展望从正面下调至稳定。

两家评级机构接连下调中国主权评级，均是因为中国国家债务占国内生产总值比例在不断地提高。

据国际货币基金组织统计，中国的主权债务占GDP比例为22%，不过，这一数字并未包含地方政府债务、四大资产管理公司债券、政策性金融债、原铁道部债务、汇金债等广义政府债务，也不包括隐性的养老金缺口。

那么，中国的政府债务到底有多大规模呢?我们可以分类统计测算： (一)狭义国家债务测算
国债：根据wind数据统计，2012年底，国债余额为78104万亿元。

外债余额：根据华泰证券测算，2012年底，以中央政府名义借入的债务余额为48653亿元。

加总以上两项，我们可以得出，狭义国家债务余额为126757亿元，占GDP总额(519322亿元)的24%，与国际货币基金组织的统计结果大致相同。

(二)广义国家债务测算
1、地方政府债务指地方政府作为债务人，支出大于收入所形成的赤字总和。

由于地方政府收支不对外公开，我们只能根据债务来源，将地方政府债务分为以下六类，并分别核算债务余额：
(1)地方融资平台：指地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注
入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体(国务院文件定义)。

据银监会公布显示，截止2012年底，地方融资平台贷款余额为93035亿元。

(2) 银信政合作：即银行、信托、政府三方合作融资。

银行发行理财产品，购买信托公司发行的信托产品，这些资金投资于地方政府融资平台的股权或债权，政府向银行和信托出具回购的承诺函。

据中国信托业协会数据显示，2012年底政信合作余额为5016亿元。

(3)城投债：城投类企业配合地方政府公开发行的企业债和中期票据，其最终信用主体是地方政府，募集资金主要用于城市路网项目、市政基础及公共服务项目等建设，而偿债资金多来自于财政补贴。

据华泰证券债券组估算，2012年底，城投债余额17698亿元。

(4)保险资金基础设施债权投资计划，是指保险资产管理公司等专业管理机构作为受托人，面向委托人发行受益凭证，募集资金以债权方式投资基础设施项目，按照约定支付预期收益并兑付本金的金融产品。

据保监会官员透露，截止2012年底，保险机构累计发售83项基础设施投资计划，11项不动产债权计划，备案金额3025亿元。

(5)中央代发地方债：在年初的政府工作报告显示，中央代发地方债余额为3500亿元。

(6)上级财政借款、其他借款：包括二级财政借款和其他单位和个人的借款。

华泰证券测算，2012年底，上级财政借款、其他借款余额22693亿元。

加总以上债务余额，我们测算出，2012年底地方政府债务余额大约
为144967亿元。

2、四大资产管理公司债务：2004年以来，为支持四大行上市，四大资产管理公司发行了大量的金融债券，收购四大行的不良资产，大致总额为8200亿元。

3、中投公司债：根据中投公司的财务报表，2011年底，中投公司债为3688亿元，根据其增长趋势，我们大致测算2012年债务余额为5000亿元。

4、汇金债：根据wind数据，2012年底，汇金债规模大约为7310亿元。

5、政策性金融债：政策性金融债指政策性银行，如国家开发银行、进出口银行、农业发展银行等发行的金融债，2012年底余额为75875亿元。

(来源wind数据)
6、原铁道部债务：据铁道部公示，2012年底，铁道部债务余额26600亿元。

狭义国家债务加上以上项目债务余额(267952亿元)，我们可以简单推算广义国家债务余额大致为394709亿元，占GDP总额的76%。

也有学者把隐形养老金缺口也算在政府债务之列，估计2012年底政府债务已超50万亿元，占GDP比例高达95%。

三、解决中国政府债务问题的对策建议
一般认为，国家政府债务的承受能力与经济发达程度正相关。

经济发达的国家，债务承受能力较高，反之，发展中国家的债务承受能力也就较差。

根据彭博数据，2012年，发达经济体中，美国政府债务
占其国内生产总值比重为107%，德国、法国、英国的政府债务占GDP 分别为83%，90%，88.7%。

新兴经济体中，印度政府债务占国内生产总值为67.6%，韩国、越南分别为33%、51%。

2009年爆发债务危机时，希腊、意大利、葡萄牙、爱尔兰的主权债务占GDP比重为127%、116%、93%、98%。

根据国际经验，发达国家发生债务危机的临界点为政府债务占GDP比例为90%-120%，发展中国家的临界点则较低，为60%-80%。

由此看来，中国的政府债务确实令人担忧。

那么如何解决中国政府债务问题呢?
(一)短期看，中国政府债务问题的关键在于地方政府债务
根据第二部分的测算，我们了解了中国政府债务的分布：国债占比19.8%，以政府名义借入的外债余额占比12.3%，地方政府债36.7%，政策性金融债19.2%，其余债务占比12%。

因此，若要削减政府债务，要以地方政府债务为切入点。

地方政府债不仅占比高，而且增长快。

2008年金融危机后，国家抛出了4万亿投资计划，地方政府债务经历了一次井喷。

虽然近年来，由于中央政府要求控制地方融资平台的扩张，地方政府债务增速大幅降低，但根据华泰证券的研究报告显示，2011-2012年，地方政府债务增速分别为23%、16%，仍为两位数的增长。

因此，控制地方政府债务增长，对于控制中国政府债务余额可以起到立竿见影的作用。

(二)长远看，解决中国政府债务问题的关键在于改革经济发展模式当前地方政府和地方官员考核的核心指标是GDP增速，驱动GDP增长的三驾马车中，投资占比最大，这一考核体系促使地方政府盲目追
求投资增长，而忽视民生及社会公平等问题。

投资分为两块，一个是地产，一个是基础设施建设。

虽然中央政府屡出地产调控政策，希望遏制房价上涨的趋势，但由于土地财政的限制，若房价大幅下跌，地方政府财政收入减少，将很可能爆发债务危机。

首先，很多地方政府债务以土地作为质押，若房价下跌，抵押品价值减少，将被迫追加抵押物。

其次，地方政府财政收入中，出售土地带来的收入占比较大，若地价下跌，收入减少，还债资金不能保证，全面的债务危机将可能爆发。

因此，由于土地财政的限制，地方政府维护房价稳定，甚至希望房价上涨的意图就不难理解。

这也是解释了为什么只要房价稍有松动，地方政府的各种救市政策应声而出了。

至于基础设施建设，根据民生证券宏观研究显示，2011年，地方基础设施建投资完成额约为6.1万亿元，而其中财政支出用于基础设施建设的资金不到2.3万亿元，这也意味着，60%以上的基础设施建设的资金需要依赖于政府债务扩张。

经验数据表明，地方政府债务扩张与地方基建投资增长存在较强的正相关关系，地方政府债务余额增长1%，则带动地方基建投资平均增长0.832%。

因此，通过债务扩张，加大基础设施建设，拉动经济增长成为地方政府的最常使用的办法。

但由于政府主导的投资有着天生的弊端，如对民营经济的挤出效应及投资效率低下等，加大基建投资对经济增长的拉动愈发疲软。

综上，转变依赖投资的经济增长模式，解决政府土地财政问题，让民间资金参与基础设施建设，提高资金的利用效率和投资回报率，是解决中国国家债务困局的根本办法。