中国农村社会养老保险制度变迁与政策评价
中国养老保险制度变迁与评估
第二篇中国养老保险制度变迁与评估几乎在所有建立了社会保障制度的国家，养老保险都是最重要的社会保障项目。
这一方面是在人口老龄化趋势日益加剧的条件下，养老问题在许多国家或地区已经由个人的私人事务演变成了一种普遍化的社会风险，从而需要国家和社会建立社会化的养老保障机制；另一方面则是养老保险因其覆盖而较广，保障水平较高，其财务收支规模几乎在世界各国社会保障制度中一直高居所有社会保障目之首。
如1979—1983年间，美国、德国、澳大利亚、苏联、巴西等国家的养老保险金支出就均占整个社会保险支出的50％以上，英国、法国、意大利等国的同一指标均在40％以上，而上述国家的社会保险支出又均占其整个社会保障支出中的60％以上，有的国家或地区的社会保险支出占其社会保障总支出的比重甚至高达90％以上；在中国更是如此，以2000年为例，全国离休、退休、退职费用支出总额达2733.3亿元，其中离休养老金201.1亿元、退休养老金2305.7亿元。
而同年的失业保险基金支出为123.4亿元、医疗保险基金支出124.5亿元、工伤保险基金支出13.8亿元、生育保险基金文出8.3亿元％，即使再加上由国家财政口径支出的福利救济与抚恤费支出.以及由企事业单位支付的医疗卫生费等项目，用于离退休人员养老保险金的支出规模至少在70％以上。
因此，纵观国内外，社会保障制度的成败，在很大程度上取决于养老保险制度的成败；社会保障财政状况的优良与否，从根本上取决于养老保险制度的财政状况。
有鉴于此，现阶段研究中国社会保障制度的发展进程，重点应当放在养老保险制度上。
本篇所探讨的中国养老保险制度，主要是指出国家主导并面向劳动者的社会养老保险制度。
这种制度在计划经济时代表现为典型的国家——单位保障制，我们称之为传统养老保险制度；近10多年来则日渐走向国家——社会保障制，它以社会化、多层次化为建制目标。
不过，就全国而言，这一制度并未覆盖到全体国民.广大农村居民还未被纳入社会养老保险体系；即使是城镇，非国有单位职工及自由职业者亦大多仍被遗漏在这一制度之外，因此，迄今为止，中国大多数老年人的养老问题仍然依靠家庭来解决。
我国养老服务发展的政策演变与发展路径
我国养老服务发展的政策演变与发展路径随着我国人口老龄化的不断加剧，养老服务成为社会关注的热点问题。
政府应对养老问题的政策演变与发展路径备受关注。
本文将从政策演变与发展路径的角度来探讨我国养老服务的发展历程和未来趋势。
一、政策演变阶段1. 初期阶段（20世纪50年代-1978年）在新中国成立之初，由于社会主义经济体制刚刚建立，养老问题并不是当时社会的紧急问题。
政府采取的主要措施是建立国家养老保险制度和企业内部的养老保险制度。
但是由于当时国家的经济条件有限，这些制度只能覆盖少部分人群。
随着中国改革开放政策的实施，养老问题逐渐凸显出来。
政府开始加大对养老事业的投入，成立了老龄委员会以及多个涉老部门。
为了解决养老问题，政府还大力推广了家庭养老、集体养老等多种形式的养老服务方式。
3. 当代阶段（1990年代-今）到了当代阶段，养老问题变得更加突出。
政府不仅加大对养老服务的投入，还积极推动康复医疗服务和长期护理保险服务。
政府还出台了一系列促进养老服务业发展的政策和法规，如《中华人民共和国老年人权益保障法》等，为养老服务的发展奠定了制度基础。
二、发展路径1. 基本养老保险制度的建立在上世纪90年代，我国开始全面建立了基本养老保险制度。
这是我国养老服务发展的关键进展，让更多的人群受益于养老保障。
基本养老保险制度的建立，解决了老年人养老难的问题，为我国养老服务的发展奠定了基础。
2. 社区养老服务的推广随着社会的发展，老龄人口在城市化进程中也不断增加。
政府开始提倡和积极推广社区养老服务，这种养老服务方式使得老年人可以享受到更多的养老服务。
社区养老服务也促进了城市社区的发展，促进了社区的和谐共处。
3. 养老服务业的多元化发展在我国，养老服务业经过多年的发展，已经逐渐多样化。
目前，大家可以看到不仅有各类的养老院和护理院，还出现了很多老年人专属的社会化活动中心、养老俱乐部等。
这种多元化的养老服务为老年人提供了更多的选择，提高了老年人的生活质量。
农村养老保险制度变迁历程
农村养老保险制度变迁历程从时间上看，我国农村养老保险制度的变迁经历了三个阶段，一是1987-1999年实行的以农民单方缴费为主的县级农村社会养老保险(以下简称“老农保”)阶段;二是20XX年开始试点的新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)阶段，三是20XX年2月开始推进的将新农保与城镇居民社会养老保险合并，构建城乡居民社会养老保险制度的工作。
改革开放以及家庭联产责任承包制实施之后，随着农村集体经济的没落，集体分配和五保户供养制度逐渐失去经济;而劳动力流动、农村家庭规模小型化等问题的出现，也导致家庭养老这一农村主要养老模式的地位开始松动。
很长一段时间内，养老保险制度是农村工作中的一个空白。
在这种情形下，地方政府开始了对农村养老保障制度的自主探索。
20世纪80年代初，上海嘉定县就开始了社区养老实验。
民政部也于1987年在经济较发达的地区开展了农村社会养老保险的试点工作。
直到1992年，民政部才在前期试点经验的基础上，出台了我国历史上第一个农村社会养老保险方案——《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(老农保制度)。
该方案对农村养老保险的规定为：资金筹集坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。
个人交纳要占一定比例;集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付;国家予以政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。
缴费标准设多档次，月交费标准设2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十个档次，供不同的地区以及乡镇、村、企业和投保人选择。
然而这一制度在推广时并不顺利。
例如内蒙古的“老农保”工作从1992年开始试点，1996年全面推开，至1998年末总共不到100万人参保，只占农牧民总数的7%。
吉林省在1999年即开始出现了新增参保人数下降，退保人数逐渐增多，农村养老保险呈现全面萎缩状态。
由于老农保参保率越来越低，国务院于1999年7月指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对己有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，农村社会养老保险制度被叫停。
我国农村养老保险制度发展历程及展望
我国农村养老保险制度发展历程及展望发表时间：2019-10-22T17:11:51.587Z 来源：《基层建设》2019年第21期作者：王楠[导读] 摘要：农村社会养老保险制度是一项重大的民生工程，它覆盖了我国一半的人口，使农村老年人的生活质量有了明显的改善。
山西财经大学摘要：农村社会养老保险制度是一项重大的民生工程，它覆盖了我国一半的人口，使农村老年人的生活质量有了明显的改善。
农村社会养老保险从无到有、从有到优，经历了“老农保”、“新农保”和“城乡居保”三个阶段。
本文在梳理农村养老保险制度发展历程的基础上，针对目前农村养老保险制度的发展状况，提出了农村养老保险制度的未来展望。
关键词：农村养老保险；发展历程；前景一、我国农村养老保险制度背景改革开放以来，伴随着社会主义市场经济体制改革不断深化和计划生育的持续推进，农村家庭结构发生了很大变化，同时农村劳动力向城市转移，让家庭的赡养功能持续减弱。
在这种背景下农村社会养老保险应运而生，它是继取消农业税以来最重要的农村公共政策，也是我国促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的关键一步。
任何细微的政策调整都会影响广大的农村居民，因此政府在推进这一政策的过程中表现得十分谨慎。
正是在这种复杂的环境下，我国政府通过不断地调整摸索出了满足我国农村居民需要的农村社会养老保险制度。
二、我国农村养老保险制度发展历程(一)“老农保”阶段:1982年——2002年摸索期(1982年——1991年)。
为了解决农村实行计划生育制度和家庭联产承包责任制之后出现的养老问题，国家在“七五”计划中提出初步建立中国农村社会保障制度。
根据这个计划，民政部于20世纪80年代中期开始要求各地根据本地区的实际情况探索建立农村社会保障制度。
1982年全国有11个省市3457个生产队实行了养老金制度。
1991年国务院决定由民政部挑选有条件的地区，开展由政府组织建立的县级农村社会养老保险制度的试点。
社会保障政策演变
社会保障政策演变社会保障政策是指国家为保障公民的基本生活权利和提高人民生活水平而实施的一系列政策措施的总称。
随着社会的发展和改变，社会保障政策也在不断演变和完善。
本文将从不同阶段的社会保障政策演变进行探讨。
一、农村社会保障政策在改革开放以前，中国的社会保障政策主要以农村社会为主。
农村人口占据绝大多数，政府对于农村的社会保障政策也比较简单，主要以农村集体经济组织为主体，通过发放粮食、农药、化肥等物资来保障农民的基本生存需求。
二、城市社会保障政策随着城市化进程的加快，城市人口不断增加，城市的社会保障政策也愈加完善。
在改革开放以后，中国开始实行社会保障体系改革，逐步建立城市职工基本养老保险、医疗保险、失业保险等各项社会保障制度，确保城市居民的基本生活权益。
三、全面建立社会保障制度随着我国经济的快速发展和社会的不断进步，全面建立社会保障制度成为国家的战略任务。
政府逐步完善城乡社会保险制度，建立了基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等五项社会保障制度，形成了比较完备的社会保障体系，保障着全国人民的基本生活权益。
四、不断完善社会保障政策尽管我国的社会保障制度已经取得了显著成效，但在实践中还存在一些问题和不足。
政府需要进一步完善相关政策，加强社会保障制度的可持续性，确保人民的基本生活需求得到充分保障。
同时，还需不断加大对社会保障政策的宣传力度，增强人们的社会保障意识，推动全社会形成共建共享的社会保障大局。
综上所述，随着社会的发展和变迁，社会保障政策也在不断演变和完善。
政府需要依据国家的实际情况和人民的需求，不断调整和优化相关政策，促进社会保障制度更加健全和完备，最终实现社会公平和全面发展的目标。
农村社会保险制度的发展历程
农村社会保险制度的发展历程随着中国经济的快速发展和农村社会结构的变化，农村社会保险制度也在不断完善和发展。
下面将从改革开放以来的不同时期，对农村社会保险制度的发展历程进行详细阐述。
一、改革开放初期（1978-1990）改革开放初期，农村社会保险制度的建立还处于起步阶段。
1978年，中国农村开始实行家庭联产承包责任制，农村社会经济发生了巨大变革。
当时的农村社会保险制度仍处于空白状态，几乎没有任何形式的社会保障。
这导致了农村劳动力的生活、医疗、养老等方面存在着严重的保障缺失。
二、乡村社会保险试点（1991-2004）1991年，中国农村开始了乡村社会保险试点工作。
这一阶段的主要任务是在一些试点地区开展农村社会保险试点项目，探索建立农村社会保障制度。
主要的试点项目包括农村养老保险试点、农村医疗保障试点、农村综合保障试点等。
这些试点项目得到了一定的成效，为全面建立农村社会保险制度积累了宝贵经验。
三、农村社会保险制度的建立（2005-2015）2005年，中国政府正式启动了农村社会保险制度的建立工作。
这一阶段的主要任务是通过政策的颁布和实施，促进农村社会保险制度的健全和完善。
在这期间，国家相继出台了一系列农村社会保险制度相关的法律法规和政策文件，包括《农村社会养老保险试点方案》、《农村居民基本医疗保险实施办法》等。
这些政策为农村社会保险制度的建立和发展提供了良好的制度保障和政策支持。
四、农村社会保险制度的完善和发展（2016-至今）2016年以后，农村社会保险制度进入了全面完善和发展的新阶段。
国家加大了对农村社会保险制度的建设力度，进一步推进了农村社会保险制度的完善和发展。
2019年，国务院发布《全面实施健康扶贫三年行动方案》，明确了加快发展农村居民基本养老、医疗、意外伤害保险的政策目标。
这一阶段，农村社会保险制度呈现出以养老、医疗、意外伤害保险为主的趋势，同时逐步完善失业和生育保险等其他社会保险项目。
五、未来展望未来，随着中国农村社会经济的不断发展和农村社会结构的进一步变化，农村社会保险制度将逐步完善和发展。
农村社会养老保障现状分析
农村社会养老保障现状分析随着我国社会的发展和老龄化问题的日益突出，农村社会养老保障问题越来越受到社会关注。
当前，农村社会养老保障现状较为复杂，需要进一步加强政策支持和社会参与。
本文将从政策体系、实际情况、问题分析及对策提出四个方面来探讨农村社会养老保障现状。
一、政策体系随着我国政府逐步建立健全的社会养老保障体系，一系列涉及社会养老保障的政策也通过各种途径陆续推出。
如《社会保险法》、《基本医疗保险条例》等法律法规明确规定了在农村地区建立农民工社会养老保障制度及其管理和监管措施，同时还出台了许多利于农村社会养老保障的支持引导政策，如充分发挥政府购买服务、促进社会力量参与等。
二、实际情况1.基本养老保险覆盖范围小虽然基本养老保险制度在农村地区得到了全面推广，但由于农村地区经济发展水平以及农民文化程度普遍较低，部分失能老人等弱势群体没有及时享受到基本养老保险制度的好处。
2.养老基础设施严重缺失农村地区客观条件较差，基础设施建设不足。
加之农村地区老龄化程度较高，导致各类养老机构严重缺乏，养老设施简陋且数量不足。
3.养老服务水平不高由于农村地区的人口基数庞大，当地政府难以及时提供全面的养老服务，导致部分农民缺乏养老服务。
此外，由于供需不平衡问题，在农村地区寻找合适的养老服务机构也比较困难。
三、问题分析农村社会养老保障现状存在的主要问题是保障水平偏低、养老基础设施不足、服务水平不高等问题。
对于保障水平低的问题，主要是由于当前基本养老保险覆盖范围还有所欠缺，需要扩大覆盖面。
对于养老基础设施不足的问题，则需要加大对农村地区的投入力度，加大资金投入，建设一批具有规模效应的养老机构，更好地满足广大农民的养老需求。
对于养老服务水平不高的问题，则需要政策制定者充分调查，多听听群众的声音，推动政策从实际出发，更好地满足广大农民对于养老服务的要求。
四、对策提出政府应坚定不移推行基本养老保险制度、农村社会养老保障制度改革，并加大对农村地区的筹资力度，建立完善的养老基础设施，优化营养保健服务供给，提高养老服务水平等，增强农民的养老保障意识，并广泛开展养老保险制度宣传、养老证实施等工作。
农村居民养老保障养老金政策解读与建议
农村居民养老保障养老金政策解读与建议随着我国人口老龄化问题的日益突出，农村居民养老保障问题也日益引起广泛关注。
为了解决农村居民养老问题，我国政府出台了一系列养老金政策。
本文将对农村居民养老保障养老金政策进行解读，并提出一些建议。
一、农村居民养老保障养老金政策解读1. 养老金来源多元化农村居民养老保障养老金政策的核心是建立多层次、多渠道的养老保障体系。
目前，农村居民养老金主要来源包括基本养老保险、农村社会养老保险、个人储蓄和政府补贴等。
其中，基本养老保险是农村居民养老金的主要来源，由个人缴纳和政府补贴共同构成。
2. 养老金待遇逐步提高为了提高农村居民养老金待遇，政府不断加大对农村居民养老保障的投入。
根据国家规定，农村居民养老金待遇每年都会进行适当调整，以适应物价上涨和居民生活水平提高的需要。
此外，政府还鼓励农村居民通过个人储蓄和投资理财等方式增加养老金收入。
3. 养老金发放方式灵活多样为了方便农村居民领取养老金，政府采取了多种发放方式。
目前，农村居民可以选择银行卡、邮局汇款、现金领取等方式领取养老金。
此外，政府还鼓励农村居民通过电子支付等新技术手段领取养老金，提高养老金发放的效率和便利性。
二、农村居民养老保障养老金政策建议1. 完善养老保障体系当前，农村居民养老保障体系仍存在一些问题，如养老金待遇不高、覆盖范围有限等。
因此，政府应进一步完善农村居民养老保障体系，提高养老金待遇，扩大养老保障的覆盖范围，确保每个农村居民都能享受到养老保障。
2. 加强宣传和教育由于农村居民对养老保障政策的了解程度不高，很多人对养老金政策存在误解和不了解。
因此，政府应加强对农村居民的宣传和教育工作，提高农村居民对养老保障政策的认知度和理解度，使他们能够正确理解和使用养老金政策。
3. 加大财政投入农村居民养老保障需要大量的财政投入，但目前政府的财政投入仍然不足。
因此，政府应加大对农村居民养老保障的财政投入，提高养老金的发放标准，确保农村居民能够获得足够的养老金待遇。
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中国农村社会养老保险制度变迁与政策评价张正军苏永春(西北大学公共管理学院，陕西西安，710127)摘要：“十二五”规划纲要中明确提出要健全覆盖城乡居民的社会保障体系，着实实现新型农村社会养老保险制度全覆盖也随即提上了发展日程。
本文通过对我国农村社会养老保险制度的发展脉络进行解读，从制度变迁的视角对这一政策进行评价，分析政策遭遇困境的原因，重点分析新型农村社会养老保险制度存在的缺陷。
关键词：农村社会养老保险；制度变迁；政策评价一、制度变迁：我国农村社会养老保险制度的演进过程(一)新中国成立初期(主要指计划经济时期)新中国成立初期，党和国家为了保障农民的基本生活需要，保证农村的社会稳定和农业生产的顺利进行，制定了一系列的保障政策措施。
1950年的《土地改革法》使广大农民群众有地可耕，农业生产力得到了迅速的恢复与发展，农民生活水平显著提高。
与此同时，农业互助组和初级：农业合作社成为了解决当时农村“鳏寡孤独”者生活贫困的主要方式。
1956年前后，我国广大农村在建立的农业互助组和初级农业合作社的基础上普遍开始并逐步建立起了高级农业合作社。
时年的6月通过了《高级农业合作社示范章程》，该章程规定，合作社对于“缺乏劳动能力或完全丧失劳动能力、生活没有依靠的老弱孤寡、残疾社员，在生产和生活上给予适应的安排和照顾，保证他们吃、穿和烧柴供应，保证年幼的受教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有指望。
”从此，基于集体经济基础上的农村“五保”制度得以确立。
1962年9月，中共八届十中全会制定发布了《农业六十条》，其中规定，生产队可以从可分配的总收人中每年扣留不超过2％～3％的公益金，作为社会救济款对于老、弱、孤、寡、残疾社员进行生活补助。
1964年增加的“保医”、“保住”等内容进一步完善了“五保”制度。
这是社会主义优越性的初步体现，但是由于当时经济发展水平的制约，社会化程度低，没有国家财政的支持，保障水平低，农民生活依然非常困难。
(二)改革开放后的发展和衰退期中共十一届三中全会的胜利召开，我国农村也拉开了改革的序幕，与此同时，农村社会保障制度建设也进入了初步探索时期。
农村推行家庭承包责任制的改革导致的集体经济的瓦解使传统的以集体经济为基础的养老保障制度面临了严重的挑战。
为了解决筹资困难等问题，少数农村开始探索实行退休金养老办法。
1．初步探索时期1978年，中共十一届三中全会通过了《农村人民公社工作条件(试行方案)》，方案中规定：“有条件的基本核算单位可以实行养老金制度。
”据不完全统计，截至1982年，全国已有11个省市的近3457个生产队推行了养老金制度。
方案中还对享受养老金待遇的条件进行了规定，即参加集体劳动满10年以上，年满65岁得男社员和60岁的女社员均可享受养老金待遇。
养老金待遇标准一般为l0元一15元，最高可达20多元，当时约有42万人左右的农民领取了养老金。
养老金来源主要由生产大队和各生产队按比例分担，且从队办企业利润和公益金中支付。
2．开始试点阶段(1986—1991年)1986年1O月，国家第七个五年计划提出了要“建立中国农村社会保障制度雏形”的任务。
同年，民政部向国务院递交了《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，开始探索建立我国的农村养老保险制度，确立了一系列农村社会保障制度建设目标，其中包括农村社会养老保险，并与1987年下发该报告，开始着手试点工作，加快了各地建立农村社会养老保险制度的步伐，初步形成了了以乡镇企业职工为主的农村社会养老保险制度。
1991年6月，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》(草案)，试点工作在山东牟平等5个县市正式进行。
3．着手推广阶段(1992—1998年)在总结了近五年的试点经验以后，1992年，民政部正式出台了《县级农村社会养老保险基本方案》。
方案中确定了“从我国农村的实际出发，以保障老年人基本生活为目的；坚持资金个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的指导思想，从此农村社会养老保险制度开始在各地逐步推进。
1993年，随着“建立农村社会养老保险管理机构”方案的审批通过，各种规章制度与操作方案也陆续出台，继而各地方政府也相继颁发适应其区域特征的规范性文件，农村社会养老保险工作在全国推广。
1994年一1995年政府先后下发《关于保持社会养老保险管理体制稳定的通知》、《关于进一步做好农村社会养老工作的意见》，以规范和指引农村社会养老保险的工作。
截至1998年底，全国农村社会养老保险工作网络已基本形成，基金积累150 多亿元。
4．搁浅衰退阶段(1999—2002年)1998年国务院进行的机构改革，将农村社会养老保险从民政部门移交于劳动与社会保障部门，加上同时受利率下调等各方面因素的影响，相当一部分地区农村社会养老保险工作面临困境甚至陷入停顿。
1999年，农业部要求暂停农村社会保险，7月2日，国发[1999]14号文件《国务院批转整顿保险业工作小组“保险业整顿与改革方案”的通知》，通知中提出：“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件，对民政系统原来开展的‘县级农村养老保险’要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理。
有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。
”农村社会养老保险政策就此搁浅至2002年。
据不完全统计，农保工作的乡镇单位从1999年的33806个减少到2000年的32610个，参保人数从1999年的80000万人减少到2000年的6172万人，减少了1828万人。
(三)“新农保”制度的恢复重建期(2003年至今)2002年11月，党的十六大报告指出：“有条件的地区，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。
”明确要求建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系。
至此，农村养老保险工作进入了一个新的发展阶段。
2003年，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》在中共十六届三中全会上通过，其中强调农村养老保险以家庭为主的思想路线，成为我国相当长一段时期内农村养老保险事业的指导方针。
2004—2008年，国务院连续下发了关于农村问题的五个“一号文件”。
2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》的通过，将2020年确定为基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系作为构建社会主义和谐社会的重要目标。
我国社会保障体系开始全面完善并加快发展。
其后两年，社会保障制度建设的远景目标被不断的巩固。
2009年9月1日，国务院根据党的十七大和十七届三中全会发布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。
意见指出，新农保要遵循“保基本、广覆盖、有弹性、可持续。
”的基本原则。
将个人缴费、集体补助、政府补贴的多种形式相结合，同时与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障措施相配套，以保障农村居民老年基本生活。
截至2009年，试点覆盖面为全国10％的县(市、区、旗)。
2011年两会的《政府工作报告》中，温总理提出：“将新型农村社会养老保险试点范围扩大到全国40％的县”，并力争到“十二五”期末实现农村社会养老保险的全覆盖。
二、政策评价：基于制度变迁视角下的农村社会养老保险制度(一)农村社会养老保险政策迅速发展的原因1．政策的城镇导向性新中国成立初期，我国经济发展水平低，为了摆脱薄弱的工业基础，迅速推进国家的工业化发展，1955年6月国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，开始在全国范围内建立户口登记制度之后，1958年的《中华人民共和国户口登记条例》标志着政府开始对人口自由流动进行限制，明确将城乡居民分为“农业户口”和“非农业户口”。
因此，“一国两策”的户籍制度所设计的城乡壁垒将大量的生产生活资源滞留在了城市中。
同样，面对传统的城乡二元经济和社会结构，由于资源匮乏，公共政策制定的首选目标则是保护和促进工业部门的优先发展。
在完全不同的，几乎“隔离”的二元管理体制下，从20世纪50年代起，国家开始建立相适应于计划经济体制的城镇职工养老保险，由国家向国营企业以及公私合营企业职工提供养老保障。
因此，农民的养老保障问题只能以互助共济和社会救济的形式解决，农村“五保”制度及探索期的养老金制度就是在以农业合作化运动和集体经济为基础的社会经济条件下产生的。
2．改革开放，农民收入水平的提高和乡镇企业的发展提供了经济支持中共十一届三中全会以后，我国进入了改革开放的新时期。
改革首先从农村开始，实行“家庭联产土地承包责任制”，这一政策拉开了我国对内改革的大幕。
以家庭为基本生产单位的家庭联产土地承包责任制极大地调动和促进了广大农民的积极性，个体经迅速兴起，农民收入水平呈现了较大的提高。
与此同时，由于把土地分配到了个人，大量的农村劳动人口从土地中溢出，加之户籍制度的约束，农民搞起了乡镇企业。
以农村集体经济组织或者农民投资为主的中国乡镇企业获得迅速发展，大力促进了乡村经济繁荣和人们物质文化生活水平的提高。
至此，以农民个人和集体为责任主体的农村社会养老保险制度在客观上得到了发展所必要的相对强劲的经济基础。
(二)世纪之交，促使农村社会养老保险遭遇困境的因素1．政府机构改革促使政策实施中断1998的国务院机构改革客观上造成了农村社会养老保险的搁浅。
农村社会养老保险主管部门由民政部转向了劳动与社会保障部，在移交的过程中，由于部门间利益的协调问题；部门内部组织机构设置的不同：以及移交后劳动与社会保障部对原有政策理解及执行过程中的差异，严重一影响了这一政策的连续性。
政策实际上是一种利益协调机制，一旦利益格局发生了变化就会导致政策的终结或停滞。
这一次机构改革成为了农村社会养老保险政策中断的触发机制，即导火线。
2．养老金待遇实际货币购买力较低，养老功能差，导致农民参保积极性降低1998年亚洲金融危机或多或少的波及到了中国大陆，中国的金融市场发展落后，养老金的保值增值问题严重，实际货币购买力低，饱受贫困困扰的广大农民看不到农村社会养老保险的养老作用。
加之当时农村文化水平的落后，农民宁愿把贬值的货币揣在自己的兜中，认为只有这样才是实实在在的东西。
上述种种原23万方数据因极大地降低了农民参保的积极性，以前参保的农民也纷纷退保。
3．政府支持力度的缺乏以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”为指导思想的农村社会养老保险，一开始就缺乏国家的资金支持。
政策层面的支持能够很好地保证制度的实施与跟进，然而资金支持的缺乏却从根本上制约了这一制度的发展，国家的责任被束之高阁。
此外，从20世纪80年代以来的很长一段时间内，政府较多的将极其有限的社会保障资源投向了广大城市地区而非农村。
政府支持力度的缺乏，即对农村社会养老保险资金投入力度的缺乏，是导致这一时期农村社会养老保险遭遇困境的重要因素。
(三)“新农保”制度迅速恢复与重建的原因1．大量农民进城务工致使农村“留守老人”问题严重随着改革开放的深入，我国城乡居民的收入差距日益加大。