行政管理学基本概念

中国是高众型的组织形态

第一章绪论

第一节行政管理学的基本概念

1．S行政管理的多种含义：

①行政的初始含义：指对事务的治理和执行

②现代行政管理的含义：Ⅰ最广义的：指一切社会组织、团体对有有关事务的治理、管理和执行的社会活动

Ⅱ广义的：指国家政治目标的执行，包括立法、行政、司法等

Ⅲ狭义的：指国家行政机关对社会公共事务的管理，又称为公共行政

2．L行政管理的特点：①执行性②政治性③权威性

3．L行政管理学的研究对象（含义）及其要点：研究对象（含义）：行政管理学是研究国家行政机关及其官员依法管理国家事务、社会公共事务、机关内部事务的客观规律的科学

要点：①行政管理的主体是行政机关，在我国是国务院和地方各级人民政府

②行政管理的客体是国家事务、社会事务和行政机关的内部事务

④行政管理的基本依据是行政权力

⑤行政管理活动的根本原则是依法管理

⑤行政管理的根本目的是探讨行政管理的客观规律，实现行政管理的科学化。

4．L行政权力的含义和特点：

含义：行政权力是国家行政机关为有效实现国家意志，依靠特定的手段和宪法原则，对国家事务进行管理的权力。特点：①是一种公共权力

②具有合法性

③具有极强的操作性和技术性

④是一种强制性的权力

⑤具有“一元性”

5．L行政管理学研究的主要内容：

①总论。包括绪论、行政环境和行政职能

②主体论。包括行政组织、人事行政、行政领导和机关行政

③过程论。包括行政对策、行政执行、行政协调、行政信息和行政监督

④保障论。包括财务行政、行政法治、行政方法和行政道德

④目的论。包括行政效率和行政改革

第二节行政管理学的历史发展

1．L西方行政管理学产生的原因：源于两方面力量的推动

①政府职能的发展

②政府体制的改革

2．S现代意义上行政管理学的创始人：威尔逊。1887年发表《行政学研究》

3．L威尔逊对行政科学的贡献：

①提出从行政学的角度来研究政府管理，认为政府管理的研究重点应该放在执行和行政管理上

②威尔逊研究了政治与行政的关系与区别，指出了行政学的研究内容并力图找出行政管理的规律

4．S古德诺对行政学的贡献：1900出版了《政治与行政》一书，创立了政治、行政两分法

5．S怀特对行政学的贡献：1926出版了《行政学导论》，这是美国第一本行政管理学的教科书，是宣告行政管理学成为一个独立学科的权威著作

6．S泰罗的《科学管理》提出科学管理的理论和方法

法约尔的《工业管理与一般管理》提出管理过程论

韦伯的《社会与经济组织理论》提出“理想型官僚组织体系论”

7．L第二次世界大战后行政管理学发展的新特点：

①不同学派之间的争鸣方兴未艾

②研究领域的拓宽和加深

③研究内容和方法更结合现实

8．S我国最早的现代意义上的行政管理学著作：1935年张金鉴的《行政学的理论与实际》

9．S孙中山的“五权分立”思想：行政、立法、司法、考试、监察

第三节学习和研究行政管理学的意义和方法

1．L学习和研究行政管理学的意义：

①对指导我国政府的行政管理实践具有重要意义

②有利于提高政府行政管理的水平和行政效率

③有助于提高政府公务员的素质

2．S学习和研究行政管理学的方法：

①理论联系实际的方法

②调查研究法

③案例分析法

④历史研究法

⑤比较研究法

3．S从早期到现在研究方法的研究：

①从演绎研究到归纳研究

②从静态研究到动态研究

③从单科研究到跨学科研究

4．Y当代科学技术发展与学习、研究行政管理学的关系P13

第二章行政环境

第一节行政环境概述

1．S行政环境的含义：行政环境即政府管理的环境，是指围绕行政活动和行政现象，能直接或间接作用和影响行政活动的各种客观因素的总和。包括两个方面的含义：①指行政活动和行政现象的所有外部因素；②指行政活动内部系统的相关因素

2．L行政管理的类型：

①从总体范围、规模和层次上分，可分为宏观、中观和微观行政环境

Ⅰ宏观行政环境：指对公共行政活动的影响范围最广、规模最大、层次最高，以直接或间接方式制约和影响着公共行政的总体活动和方向。是行政环境的基础，包括国际和国内的社会和自然环境。

Ⅱ中观行政环境：指行政系统的组织结构和运行情况

Ⅲ微观行政环境：指行政组织所处的工作环境。

②从内容上分，可分为自然环境和社会环境

③从管辖区域上分，可分为国际和国内行政环境，也可分为中央和地方行政环境

④从不同结果程度上分，可分为良性结果、恶性结果以及良性与恶性互相兼有的行政环境

3．L行政环境的特点：

①主导性

②联系性

③综合性

④层次性

⑤变异性

4．S行政环境问题的提出：行政环境问题是行政生态理论的重要内容，是应用生态学的理论和方法研究行政管理学提出的新课题。高斯首先提出并予以研究，分别于1936和1947年发表了《美国社会与公共行政》和《政府生态学》；里格斯发表了《比较公共行政的模式》和《公共行政生态学》

5．L行政环境问题的意义：

①行政环境是增强行政管理学应用性的重要前提

②行政环境决定着行政管理的科学性

③有利于树立起系统整体的公共行政观念

④有利于确立开放平衡的公共行政模式

6．L美国行政学者里格斯的行政生态模式：

①融合型：融合型是农业社会的行政模式

②衍射型：衍射型是工业社会的行政模式

③棱柱型：棱柱型是处于农业社会向工业社会过渡期间的一种行政模式

7．S行政生态学研究的主要领域：

①社会环境的行政研究

②文化环境的行政研究

③心理环境的行政研究

④生理环境的行政研究

8．Y用里格斯提出的行政生态模式分析我国的行政形态P22

第二节行政环境要素

1．S行政环境要素：包括自然环境（包括地理状况、人口分布、人工生态系统）、经济环境、政治环境、文化环境、民族宗教环境和国际环境

2．S自然环境的含义：指围绕行政管理活动的各种自然物质和能量的总和，是行政活动最基本的物质前提，是行政活动的空间和工作范围

3．S与行政活动关系较为密切的自然环境因素主要有：地理状况、人口分布和人工生态系统

4．L自然环境与行政管理的关系：①自然环境对物质资料的生产是不可缺少的条件

②自然环境给社会生产和生活以一定的影响

③行政管理改变着人类赖以生存的自然环境

5．S经济环境的含义：经济环境包括物质技术和经济制度两个方面。

6．S政治环境的含义：政治环境包括政治制度和法律制度两个方面。政治制度主要包括国家政权制度和政党制度两个方面；法律制度主要包括立法、执法、守法和监督四个方面的内容。

7．S文化环境的含义：文化环境反映人类生存和发展的价值规范和行为态度、教育科学文化事业发展的程度和趋向。主要包括一个国家的思想道理状况和科学文化状况，以及它们的发展方向和发展程度。

8．S国际环境的含义：国际环境是指一个国家同世界各国、各地区之间的政治、经济、文化、自然地理等方面的关系以及其他国与国之间的相互关系。

①国际经济环境总的趋势是：国际分工和国际交换正朝着高度和深度发展

②国际政治环境的主题是：和平与发展

③国际自然环境的状况是：污染和破坏情况令人担忧；治理环境的任务相当艰巨；危及人类的生存和发展

第三节行政环境与行政管理的互动关系

1．L行政环境与行政管理的互动关系：

①行政环境对行政管理的制约。良性行政环境可以为行政活动提供有利条件，恶性行政环境则会对行政管理起阻碍和抑制作用。

②行政管理对行政环境的改造。行政管理对行政环境的改造作用有正、负之分。行政管理对行政环境的改造，是在适应行政环境的基础上进行的。行政系统在接受到行政环境的要求、支持和反对之后，会对行政管理进行调整、改变、修订、增加活动，使之与行政环境的关系更为协调、和谐，以取得行政环境更大的支持。

2．S行政环境对行政管理制约的三种基本形式：①要求（具有多样性）②支持（积极反映）③反对（消极反映）3．L行政环境对行政管理制约的表现：

①行政环境是行政系统的生存空间和发展空间

②行政环境在一定程度上规定着行政管理的内容和发展方向

③行政环境影响行政体制和机构建设

④行政环境影响行政过程

4．S行政管理对行政环境的改造可分为两种基本形态：积极型和消极型

第三章行政职能

第一节行政职能的含义和意义

1．S行政职能的含义：行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、管到什么程度、发挥什么作用的问题，是行政职责和行政功能的辩证统一。

2．L行政职能的特征：

①阶级性：政府的行政职能具有阶级性，这是由国家的政治性特征所决定的

②服务性：全心全意为人民服务是我国行政管理的根本宗旨

③多样性：行政管理的职能是多种多样的，它的范围遍及国家和社会生活的各个方面

④动态性：行政职能不是静止不变的，随着行政环境的变化，行政职能的范围、内容、主次关系等也必然发生变化

3．S行政职能体系：从基本职责看，包括政治统治（包括民主和专政职能）和社会管理（包括经济、文化和社会服务职能）二项基本职能；从行政过程看，包括计划、组织、协调和控制四项运行职能

4．S政治职能：是国家行政机关对国家政治事务的管理，其核心在于维护和巩固国家政权，包括民主和专政两个方面

5．S社会职能：是国家行政机关对政治领域以外的社会公共事务的管理，包括经济职能、文化职能和社会服务职能

6．S计划职能：是行政管理过程的首要职能，计划职能的要求是确定行政管理的目标、任务及实现目标的具体程序、步骤和方法

7．L计划职能在行政管理过程中的地位和作用：

①计划职能直接关系到行政管理的成败

②计划是执行的依据和控制的标准、手段

8．S组织职能：组织职能的要求是，通过科学设计组织结构和权责关系，合理安排和指挥组织系统内各种机构及各类人员的工作

9．L组织职能的内容：

①将计划目标的分解与落实

②做好组织内部的职权划分和人员的选拔、调配、培训和考核，建立相应的监督、奖惩制度

③做好财力、物力资源的调配与管理

④对具体行政工作的指挥督导

10．S协调职能：协调职能的作用是加强组织与组织之间及组织内部各个机构、各个环节和各类人员的沟通、联系和合作，保证计划目标的实现

11．L协调职能的内容：

①协调行政组织之间、组织与个人之间、人员之间的关系

②协调各项行政管理活动及各个管理环节之间的关系

③协调行政组织与其他组织以及人民群众之间的关系

12．S控制职能：指通过建立信息反馈和绩效评估机制，按照行政计划标准，衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，以确保计划目标的实现。

13．L控制职能的方式和前提：控制职能一般可分前馈控制、现场控制和反馈控制三种。做好控制工作，必须具备两个基本前提：①要有计划和标准②要有健全的组织机构和得力的控制手段

14．L行政管理的基本职能与运行职能之间的关系：基本职能和运行过程的职能之间，相互渗透、相互交叉、相互作用，在彼此的联系与制约中发挥作用

15．Y从理论与实际的结合上说明研究行政职能的意义：P45

①是正确把握政府行政管理的前提和基础

②对于行政组织建设的科学化具有重要意义

③对于实现行政管理过程的科学化有着重要意义

第二节行政职能的历史演变

1．L前资本主义时期的行政职能及其主要特点：前资本主义时期包括奴隶制、封建制时期，行政职能是建立在落后的自然经济的基础上的，国家行政职能的重点在于政治统治。它体现出两方面的特点：①政治职能的极端强化②社会管理职能的相对微弱

2．L自由资本主义的行政职能及其主要特点：自由资本主义时期是资本主义发展史上的幼年期和上升阶段。主要特点是：经济上实行“私人自制”的原则，其职能重点在于政治职能，起着“守夜人”的作用

3．L垄断资本主义时期的行政职能及其主要特点：政府由“守夜人”变成人“社会主宰者”。实现垄断资本和国家政权的紧密结合，强化政府对经济的干预和调节

4．L当代资本主义国家的行政职能及主要特点：

①国家政治职能中的暴力职能相对减弱，调节职能趋于加强

②政府的社会管理职能日益拓展，经济职能成为政府职能的重点

③政府的宏观调控、综合协调职能的强化与行政职能的社会化是同步进行的

第三节我国行政管理职能的转变

1．Y说明十一届三中全会以来我国行政职能转变的必然性：P49

①行政职能的转变是经济体制改革的必然要求

②行政职能的转变是实现职能体系合理配置的根本途径

③行政职能的转变是机构改革的前提和基础

2．S经济手段：经济手段指政府按照客观经济规律的要求，运用经济杠杆，来组织、调节和影响经济活动，实现经济管理任务。其特点在于间接性和诱导性。

3．Y十一届三中全会以来我国行政职能转变的主要内容和基本方向：P51

①职能重心的转变：党和国家的工作重点从阶级斗争转移到经济建设上来，实现了政府职能重心的根本转变

②职能方式的转变：一由运用行政手段为主转向运用经济手段为主

二由微观、直接管理为主转向宏观、间接管理为主

三由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来

③职能关系的转变：一理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系

二理顺政企关系：基本原则是企业下放，政企分开：所有权和经营权分开，政府所有者职能和行政管理职能分开，实行国有资产分级管理制

三理顺政府内部各职能部门的关系

第四章行政组织

第一节行政组织的概念、类型和结构

1．S行政组织的含义：行政组织是静态组织结构和动态组织活动的统一。就静态讲，有狭义、广义之分，狭义的行政组织即政府行政组织，专指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分。我国的政府行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府。

2．L行政组织的基本要素：行政组织是一个由若干要素组成的有机整体，包括以下六个方面：

①组织目标：是组织赖以建立和存在的前提和基础，是组织活动的出发点和归宿

②机构设置：机构是行政组织的实体，是履行行政职能、达成组织目标的载体

③人员构成：组织是由人组成的，行政人员的素质及其组成结构，是行政组织是一个重要因素

④权责体系：是行政组织在组织中的地位、作用及其内在联系的具体表现

⑤法规制度：是行政组织依法行政的根本保障

⑥物质因素：是进行行政管理活动必须的物质条件

3．L行政组织的特性：

①政治性与社会性：行政组织是为推行国家政务而组建起来的，政治性是行政组织是本质特征；

行政组织承担了管理社会公共事务的职能，它服务于社会，具有社会性。

②法制性与权威性：行政组织是设立、变更或撤消均须依据宪法和法律规定和程序进行；具有法制性的特点；行政组织是依法代表国家行使政权的机构，以国家法律、权力为后盾，具有普遍的约束性和权威性。

③系统性和动态性：行政组织是一个规模庞大、结构严谨的社会系统，具有系统性。但它不是一成不变，随着社会的发展和环境的变化而变化。具有动态性。

4．L行政组织与其他社会组织的区别：

①行政组织与共产党组织的区别：共产党是我国的执政党，居于领导地位，各级行政组织必须坚持共产党的领导，而党的领导主要是政治、思想和组织领导，凡属政府职权范围内的工作应由各级行政组织讨论决定

②行政机关与权力机关的区别：国家行政机关由国家权力机关产生，并向其负责、受它监督，行政机关的国家权力机关的执行机关，它们之间是一种从属而不是平等的关系。

③行政机关与司法机关的区别：司法机关依法独立行使审判机（法院）和检察权（检察院），行政机关无权干涉，司法机关既无权管理国家政务，也不负管理国家政务的责任。

④行政机关与社会团体的区别：行政机关是按宪法和法律程序组建的，行使国家行政权，对其管辖的社会团体具有约束力。社会团体不具有国家权力的属性，各社会团体的章程、规定不得与宪法和法律相抵触，且仅对其团体成员有约束力。

5．S行政组织的类型：

①领导机构：领导机构的职能是对辖区内的重大行政管理问题进行决策，并指挥督导决策的实施

②执行机构：亦称职能机构。是在领导机构的领导下分管专门行政事务的机构

③监督机构：是对各种行政机构及其管理活动进行监督检查的执法性机构

④咨询机构：亦称智囊团或参谋机构。由权威的专家学者和富有实际经验的政府官员组成，专门为政府出谋划策、提供咨询意见和决策方案的机构。

⑤信息机构：是专门负责信息的搜集、加工、传递、贮存，为领导机构和有关部门提供情报服务的机构。

⑥辅助机构：指为协助行政首长的领导工作而设置的办事机构。包括办公厅和办公机构

⑦派出机构：是一级政府按管辖地区授权委派的代表机构。派出机构不是一级政府行政机关

6．S行政组织结构：行政组织结构指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式。最重要的是纵向、横向结构，它是行政组织系统中的基本框架

7．S行政组织的纵向结构（直线式结构）：指各级政府、每级政府各组成部门上下级之间构成的领导与服从的关系。

8．S管理层次：管理层次指纵向结构的等级层次，即行政机关中设置多少等级的工作部门

9．S管理幅度：管理幅度是指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥下级单位或工作人员的数目10．L管理层次与管理幅度的关系：一般来说，在条件不变的情况下，幅度与层次成反比例。加大管理幅度，层次就相应减少，缩小管理幅度，则层次相应增多。

11．L层次管理的原则：①层次节制原则②只管一个层次原则

12．S行政组织的横向结构（职能式结构）：指同级政府和每级政府各同级组成部门之间的组合方式。

第二节行政组织理论

1．L西方行政组织理论的演变：①古典行政组织理论②科学组织理论③现代组织理论

2．L古典行政组织理论的内容和特点：是西方早期的行政组织组织理论，主要有以泰罗为代表的科学管理组织理论，法约尔、古立克为代表的行政管理组织理论和以韦伯为代表的科层组织理论。其共同特点是：从制度规范的角度研究行政组织。

3．L行为科学组织理论的内容和特点：又称新古典组织理论，20世纪30年代起，主要有以梅奥为代表的人际关系组织理论，巴纳德为代表的组织平衡理论和以西蒙为代表的决策过程组织理论。特点是：以组织中人的问题为中心。

4．L现代组织理论的内容和特点：20世纪60年代以后，主要有以卡斯特、罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论和以劳伦斯、洛西、伍德沃德为代表的权变组织理论。以及巴拉密的“柔性组织”新概念。特点是：重视对组织进行宏观、综合的研究。

5．L马克思主义的行政组织理论：P67

①马克思主义创始人关于社会主义国家政府组织建设的构想

②列宁关于社会主义行政组织的理论

③我国的行政组织理论（毛泽东为代表的行政组织原则和邓小平的行政组织理论）

6．L我国民主革命时期形成的行政组织理论：

①坚持共产党对政府组织的领导

②依靠人民大众管政府

③强调政府组织的设置必须适应革命中心任务的需要

④实行民主集中制的原则

⑤实行精兵简政

⑥注重政府组织的作用建设，强调实事求是，密切联系群众

⑦加强思想政治工作

第三节行政组织的编制管理

1．S编制的含义：编制有狭义和广义之分，狭义的编制是指一个法定社会组织内人员的数额及职位的配置。广义的编制也就本节研究的对象是指一个法定社会组织的职能范围、机构设置、隶属关系、规格级别、人员数额、人员结构及职位的配置。

2．S编制管理的含义：行政组织的编制管理，就是按法制规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行的管理，它包括职能管理、机构管理、人员编制管理三方面。

3．S编制管理的具体内容：

①制定编制方案

②确定各部门职能范围

③审批机构与人员

④监督机构执行情况

⑤做好编制统计

⑥制定编制法规

4．L编制管理的意义：

①是建立精干高效行政组织体系的重要前提

②是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段

③有助于节省国家财政开支

5．L编制管理的原则：

①精简原则（一是精简机构，减少层次，二是精简人员，实行合理定编定员）

②统一原则（一是统一领导，二是统一职能目标，三是机构设置要统一完整）

③编制立法原则

6．L编制管理的方法：

①行政方法：是指编制管理部门依靠行政组织的权力，按照组织系统对编制进行直接管理的方法

②经济方法：是指利用物质利益原则，运用经济手段，对编制进行调控的方法

③法律方法：是指运用法律规范，对机构设置和人员编制等进行调控管理的方法

第四节行政组织改革

1．S帕金森定律：1958年英国著名学者帕金森在其《帕金森定律》一书中，指出了官僚机构的运动规律，是“生长膨胀——再膨胀——直至衰亡”，被称“帕金森定律”。

2．L行政组织改革的必要性：

①是适应社会发展规律，促进经济发展的必然要求

②是消除行政组织自身的种种弊端，提高行政效率的重要途径第五章人事行政

第一节人事行政概述

1．S人事管理的含义：人事管理指对人与事的管理，指协调社会组织中人与事、人与人关系的用人治事活动2．S人事行政的概念及其包括的三个方面的含义：人事行政是指为实现行政目标和社会目标，通过各种人事管理手段对国家行政人员进行的制度化和法制化管理。包括以下三个方面的含义：

①人事行政的范围主要限定在国家行政组织的内部或者说主要是国家行政人员所进行管理活动

②人事行政为履行公共行政职能，完成各种组织目标和社会目标提供了重要的保障

③人事行政是一种制度化地管理

3．L人事行政的特征：

①法治化：一政府公务人员，其地位必须由法律规定

二公务人员依据法定关系的规定或承担责任、或履行义务、或执行命令、或提供合作、或实施领导

三公务人员的一切行政行为，都必须以法律和法规为依据

四一切有关公务人员的规定及修订、更换和重新确认等，都必须由法定机关经过法定程序予以实现

五公务人员履行公职时只对法律或法定职位负责

②专业化：一公务员职业专业化

二人事行政理论专业化

三人事行政机构专业化

四人事管理方法专业化

③职业化：一公务员一经任用就取得法定身份，成为终生职业

二公务员非因违法失职并经过法定程序，不得被免职或停薪，即使被认为有错，也有申诉和说明理由的权利

三公务员身份一经确认，即享有法律规定的一切权益，非经法定程序，任何机关或个人不得剥夺其权益

④现代化：一观念现代化

二管理现代化

三技术手段现代化

4．L人事行政的一般管理职能和特殊职能：

①一般管理职能：包括计划、组织、指挥、协调和控制五种职能

②特殊职能：包括公职人员的录用、开发、维持和使用四种类型

5．L人事行政的任务或工作要求：

①根据所要完成的工作，确定相应职位或工作岗位

②任职人员的素质和能力应符合具体的职位要求

③任职人员安心于在其岗位上工作

④任职人员努力工作，认真履行自己的职责

6．L人事行政的地位与作用：

①人事行政是巩固国家政权的重要保证

②人事行政是推动经济和社会发展的必要条件

③人事行政是加强人才建设、促进人才成长的重要途径