新加坡公共住房政策及其对中国的启示

念。保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供 策的修改和发展具有很大的借鉴和现实意义，我们不妨来
的限定标准、限定价格或租金的住房。它由廉租住房、经济 看一下新加坡在公共住房方面的具体措施。
适用住房和政策性租赁住房构成。与我国不同的是国外没
一、新加坡公共住房的背景和发展脉络
有保障性住房的概念，与之对应的是公共住房。公共住房
共住房中的居民拥有住房产权，整个新加坡住房产权拥有 重的屋荒问题，新加坡于 1960 年成立建屋发展局。它是国
率更高达 92%。
家发展部属下的法定机构，也是新加坡唯一的公共住屋
相比较而言，中国在公共住房的现状则不容乐观。 机构。
1998 年，国务院发布停止福利性分房，全面实行住宅商品
公共住房商品化时期（始于 1970 年），由于政府组屋
财政上是独立的。建房费用主要来自政府拨款，可从财政 政府组屋，交 600 新元申请费。转售时交 5%转售税。1985
部获得两种贷款：一种是利息为 7.75%的 60 年贷款用于 年以后，转售税取消。居住期又改为五年。
兴建供出租的公共住房；另一种是利息 6%的十年贷款，用
（三）土地与规划政策
于兴建供出售的住房。建屋发展局主要收入来源是房租、
（责任编辑 / 许广东）
1.采取按需分配的分房政策，家庭优先，首次购房者优
贸工业，2009，(1 5).
先。
[ 3] 朱亚鹏. 中国住房保障政策分析—社会政策视角[ J ] . 公共行政
2.购房者必须满足 HDB 制定若干申请条件：申请人必
评论，2008，(4). [ 4] 李小宁. 从新加坡“组屋”看我国经济适用房政策[ J ] . 城市开发，
1.政府确保土地供应。新加坡土地分国家所有和个人
维修保养费、利息、代理收费等，其支出费用主要是偿还贷 所有两种，国家所有土地占土地总数的 80％左右。土地是
款利息及向政府缴纳土地税等。
国家财富之源，新加坡政府一开始就将土地牢牢地掌握在
（二）中央公积金局（CPF）
手中。许多国家经常因为土地价格因素造成住宅价格居高
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学 ★★ 理 ★★ 论
新加坡公共住房政策及其对中国的启示
袁杰
（中山大学 法学院，广州 51 0006）
摘 要：目前，我国的保障性住房在面对日益复杂的市场环境和需求人群时，往往无法发挥应有的功效，无论在数量上还
是质量上。然而，新加坡在面临同样问题时，在公共住房等社会民生领域取得了巨大的成功。对新加坡成功经验的介绍和探
化的规定，决定建立以经济适用房为主体的多层次住房供 出售状况良好，同时也为了加快居者有其屋计划的实施，
应体系。从那时起，中国的老百姓住房开始商品化，房价随 建屋局在 1970 年代扩大了政府组屋的建造计划。在中央
时间推移，不断地水涨船高。想买房，拿钱来。买房成了老 公积金制度的帮助下，许多中低收入家庭购买了自住式
在新加坡的住房市场中还有一个同建屋发展局一样 不下，普通老百姓无钱“问津”。新加坡独特的房地产运作
举足轻重的法定机构—— —中央公积金局，该局目前管理着 机制成功地解决了这一难题。新加坡政府在这方面执行的
超过 1 300 亿新元的庞大资金。完善的公积金制度是新加 完全是计划经济模式，严格控制土地供应。1966 年新加坡
期贷款，并垫付周转资金。三是政府津贴。政府每年都从财 参考文献：
政预算中给建屋发展局安排一笔津贴，从开始拨款至今政 [1 ]张祚，刘艳中，等.新加坡公共住房分配体系研究[J].华东经济
府已累计补助 138 亿新元。
管理，201 1 ，(7).
（二）分配政策
[ 2] 蔡羽婷. 新加坡组屋与我国经济适用房的对比分析[ J ] . 现代商
百姓最沉重的负担。虽然从 1998 年，经济适用房的主体地 组屋。
位就被确定，此后若干年中，每年都在有各种补充政策和
公共住房作为社会工程和经济政策时期 （始于 1970
措施出台，以保证经济适用房的良好运作，但问题、矛盾依 年代末期），此时，房荒问题基本得到解决，住房自住率达
旧重重。住房问题依旧没有得到有效解决。茅于轼认为，经 到 80%，处于世界先进水平。此后，新加坡政府通过建屋推
新加坡作为一个位于赤道附近的城市国家，土地总面 供住所。当时只能为不到百分之十的人解决住房问题。
积仅 707.1km2，人口密度 6 489 人 / km2，是世界人口密度
建屋时期（始于 1960），新加坡政府发展低成本住房以
最高的地区之一。1959 年新加坡面临非常严重的房荒， 求尽快解决紧迫的住房危机。这一期间，主要建造低成本
一般比商业银行低 3~4 个百分点。
总投资的 6％左右，覆盖面为 7％。总的来说，经适房僧多
3.政府资助。HDB 以低价出售公ห้องสมุดไป่ตู้住房，政府必须给 粥少，必须开源节流，加大投入，充分利用金融工具，建立
予补助。一是政府建房贷款。二是购房资金贷款。居民购 专项资金进行保障房的建设。
房可分期付款，居民从建屋发展局购房后，由该局提供分
适房、限价房“没效率、没公平”，实际上，这就是目前中国 行政府组屋政策达成了三项社会工程：一是推行亚洲价值
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公共住房所遭遇的最大的困境。
观，如大家庭的观念（通过政策补贴和优先权等鼓励就近
收稿日期：201 1 - 1 1 - 29 作者简介：袁杰（1 988-），男，湖南衡阳人，201 1 级法律专业硕士研究生，从事宪法、行政法学研究。
HDB) 正式运作并于 1964 年 2 月推出“居者有其屋”计划。
居者有其屋计划时期(1960- 1970 年)，推行居者有其屋
据统计，至 2007 年底新加坡 HDB 累计建造了 88.34 万套 计划两个主要的原因：一是政府希望满足人民拥有财产自
公共住房，容纳了 81%的新加坡居民。此外，79%居住在公 由的心理。二是政府房屋出租需要庞大的管理工作面对严
84%的家庭居住在店铺和简陋的木屋里，其中 40%的人居 住房。以高层建筑式的一、二、三房式套房为主。或者叫政
住于贫民窟和窝棚，仅 9%的居民能住上像样的公共住房。 府组屋。使用面积分别是 23，37，54 平方米。租金是由政府
1960 年新加坡建屋发展( Housing Development Board，简称 补贴的。申请的条件是，五口之家，收入 800 新元以下。
号有三个户头：普通户头、特别户头和保健户头。公积金户 组屋的设施和质量。目前新加坡组屋主要以四房式和五房
头余额的利息很高，远远高于商业银行的一年期固定存款 式为主，设施齐全，功能结构合理，居住环境优雅。
利息。公积金的普通户头部分是最大份额的部分，大约占
四、对中国的启示
公积金总额的 75%。
第一，住房具有准公共产品的属性，必须加大公共住
例如，一个家庭月收入 2 000 美元，每月公积金存款是 800 保障性住房的合理比例及模式、完善保障性住房的退出机
美元，其中 600 美元可以用于购买政府组屋。1989 年，公积 制和完善制度衔接机制。
金也可以用于投资于私人产业。目前，公积金可用于购买
第三，政府要建立多层次的住房保障体系、增加保障
新加坡建屋发展局是属于国家发展部的法定机构。其 年，可按市场价出售政府组屋，一年内不可以再申请政府
主要职责是清理土地，改造市区，建设和管理公共住房。 组屋。1973 年，居住期改为五年，但在 30 个月内不可以申
HDB 有权依法征用土地。建屋发展局享有较大的职权，在 请政府组屋。1979 年又改为三年居住期，但可以立即申请
三、新加坡公共住房的配套设施
房供应。住房不是一般商品，它具有准公共产品的属性，完
（一）经济政策
善的公共住房保障制度是社会发展和进步的标志。
1.中央公积金可用于购买公共住房。1968 年 9 月开始
第二，政府作为公共住房保障制度的主体，要高度重
实施。1981 年，公积金也可以用于购买私人房产为居住用。 视调控解决住房问题。尤其在保障和经适房一块，要确定
陋屋区时期（20 世纪 20 至 50 年代），从 20 世纪 20 年
在各国的具体含义和表现形式有所不同，但基本上都包含 代早期开始，新加坡许多人的住家都是在拥挤的陋屋区，
了以下特征：一是具有或救助或保障或二者兼有的性质； 没有适当的卫生、照明或通风设施。这些房屋大多草草用
二是主要为满足中低收入家庭特别是住房困难人群的居 榈叶、旧箱子及金属片搭成。这样的居住环境既不符合卫
超过以上比例。三是通过组屋政策，新加坡调整居民收入 温措施改为十年后才可以申请第二套组屋。原有的组屋必
分配，减少人民的贫富差距，保持社会稳定。
须在购买第二套组屋半年内出售。
二、新加坡公共住房的职能机构
4.公共住房的转售。1971 年以前，政府组屋不可以转
（一）建屋发展局（HDB）
售。但可以以原价卖回给建屋局。1971 年以后，居民住满三
住需要，部分国家如新加坡，也将供应范围扩大至中等收 生标准，也容易发生火灾，很不安全。因住房短缺日趋严
入人群甚至更广；三是往往通过制定公共住房政策并实施 重，当时的英国殖民政府于 1927 年设立了新加坡改良信
政策工具予以实现，因此带有很强的政策性。
托局，专门负责清理陋屋区，并为从那里搬出来的民众提
坡解决居民住房问题的重要保障，为新加坡组屋的建设和 政府颁布《土地征用法令》，规定政府有权征用私人土地用
“居者有其屋”计划提供了强大的金融支持。新加坡的公积 于国家建设，规定建造公共组屋，可在任何地方征用土地。
金制度建立于 1955 年，所有新加坡公民和获得永久居留
2.对于组屋，HDB 每个五年计划侧重点不同。第一个
须为新加坡国籍；没有其他房产；满足申请者最低年龄限
2007，(1 1 ).