_非城市建设用地_的概念辨析及其规划控制策略

【文章编号】1002-1329 (2011)10-0009-09
【中图分类号】TU984 【文献标识码】A
【作者简介】 程 遥(1982-)，女，同济 大学建筑与城市规划学院 博士研究生。 赵 民(1952-)，男，硕 士，同济大学建筑与城市 规划学院教授。
【修改日期】2011-10-08
规划研究
而“非城市建设用地”(也称“城市非建 设用地”)是一个相对于“城市建设用地”的概 念。无论是从其命名，还是概念的源起与发展来 看，“非城市建设用地”都是由“城市建设用 地”派生而来。事实上，所谓的“非城市建设 用地”概念并没有在“90国标”或其他国家级 法规、标准中正式出现，但它在一些地方立法 中获得了“法定性”。《深圳市城市规划条例》 (1998)第37条规定非城市建设用地包括农业保护 用地、自然植被保护区、水源保护区用地、组团 隔离带用地四类，但并未对这一概念加以明确界
9 KEYWORDS: “non-urban development land”; code and standard; planning control; international experiences
程遥 赵民 “非城市建设用地”的概念辨析及其规划控制策略
1 研究对象及国内研究综述
1.1 概念源起 “城市建设用地”是我国特有的概念，1991
“非城市建设用地”分离规划。一方面，两者同 是官方规划的构成部分，其对应的发展政策、 用地分类、控管策略等都是同一规划框架下的元 素，且多有交叠。另一方面，区分城市与农村地 区规划图，与其说是基于“城市建设与非城市建 设区域”的控管需求差异，不如说是针对不同区 域的“空间尺度和工作深度”的差异而分图表 示。事实上，在城市地区规划的用地分类中，仍 涵盖着诸如农业、自然环境、开放空间等“非建
“非城市建设用地”的概念辨析及其规划控制 策略
CONCEPT ANALYSIS AND PLANNING CONTROL STRATEGIES OF “NON-URBAN DEVELOPMENT LAND”
程遥 赵民
CHENG Yao; ZHAO Min
【摘要】一般认为，“非城市建设用地”是保障 城市健康、可持续发展，实现城乡统筹和城市生 态文明建设的重要因素。自20世纪90年代末以 来，该命题引起了规划业界和学界的较多关注。 然而，就目前的研究来看，还存在概念界定模 糊、研究规范性差、规划成果实效性差等问题。 有鉴于此，本文首先整理“非城市建设用地”的 相关概念及其演变过程，梳理相关规划研究成 果，从而对有关研究中的“非城市建设用地”的 实质内涵有所把握。进而，通过借鉴若干国外非 建设用地分类与规划管理经验，并结合我国即将 实施的新版《城市用地分类与规划建设用地标 准》，提出重新界定“非城市建设用地”的思 路，指出应将其理解为具有某些共同属性“用地 分类”，用于有关的规划编制。最后，基于新版 《城市用地分类与规划建设用地标准》，试对这 类用地的规划控制方法提出若干建议。 【关键词】非城市建设用地渔、林业设施的建设外，任何土地开发和 分割土地的行为原则上都被禁止；而城市化促进 区则成为进一步进行土地使用区划的对象，区内 支持和鼓励农业用地的城市化。
日本对于城市化控制区的“留白”处理类似 于划定城市增长边界，但与国内相关规划研究最 大的差异在于，国内的“非城市建设用地规划” 多是在界定城市的“生态底线”(如无锡、杭州 等)，一旦“底线”确定，则基本不应变化。而 日本的城市化控制区/促进区实为政策控制区， 这意味着，随着城市的发展环境、人口分布、土 地开发建设等因素的变化，城市化控制区与促进 区之间的边界是可以不断调整的(图1、表1)。
程遥 赵民 “非城市建设用地”的概念辨析及其规划控制策略
2.2 加拿大——区分开发性质的用地控制
在加拿大，城市地区以外的土地权属较为复
城市规划 CITY PLANNING REVIEW 2011年 第35卷 第10期 VOL.35 NO.10 OCT. 2011
Planning Studies
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定。此后，“非城市建设用地”概念逐步为规划 界所关注；尤其是自2004年起，成都、重庆、 杭州、厦门等地的“非(城市)建设用地规划(研 究)”相继出现，掀起了国内对于该领域的研究 热情。
2.1 日本——城市化控制区“留白”处理 日本的私有土地比重很高，在私人开发行
为占主导的情况下，政府在抑制城市建设用地增 长、保护非建设用地方面的压力是巨大的；但同 时，相对集权的日本中央政府又惯于采取强制性 控制手段。在“划线/划区”规划(line-drawing/ area division)中，城市规划区被划为城市化促进 区(类似城市建设区)和城市化控制区(类似非城 市建设区)。规划期内，控制区内不予规划，除
地域范围⑤。 1.2.2 相关规划研究
概念界定的模糊和不确定造成了“非城市 建设用地”的自身逻辑悖论，使得相关规划在研 究对象上界定不一。由于将绿地、文物古迹用 地、区域基础设施用地等也纳入“非城市建设用 地”，则存在“非城市建设用地中的城市建设用 地”，由此不得不将“非城市建设用地”再次划 分，产生了“绝对不能占用的城市非建设用地” 和“相对不宜占用的城市非建设用地”(王琳， 2005)、“永久性非建设用地和时效性非建设用 地”(邢仲余，2010)、“非城市集中建设用地” (罗震东等，2007)⑥、“生态基质用地、可建设 用地中的不建设用地、建设用地”(朱查松等， 2008)等诸多概念，不可避免地导致了“非城市 建设用地”概念的混乱。
be understood as an assembly of land use with certain common features, instead of an independent study subject. In the last part of the paper, based on the GB 50137-2011, several approaches to plan and manage this kind of land are proposed.
年开始实施《城市用地分类与规划建设用地标 准》(GB137-90，以下简称“90国标”)后得以 在全国范围内运用。“90国标”中规定，“城市 建设用地应包括分类中的居住用地、公共设施用 地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路 广场用地、市政公用设施用地、绿地和特殊用地 九大类用地，不应包括水域和其它用地”，以此 作为城市总体规划中用地指标计算与控制的分类 对象①。某种程度上，城市建设用地概念的产生 及其对应的指标控制体系反映了1980年代末、 1990年代初计划经济对于我国城市规划与管理思 路的影响。
(1)结合既有法定土地分类[“90国标”和 《土地利用现状分类(GBT 21010-2007)》]，认 为“非城市建设用地”为国标的G类，或土地分 类中的耕地、园地、林地、草地、水域及水利设 施用地和其他土地分类(谢英挺，2005)。
(2)《深圳市城市规划条例》及《深圳市城 市总体规划(1996-2010)》中所提出的“非城市 建设用地”③大致是指规划期内，城市规划区范 围内不被用于城市建设的用地。类似界定还出现 在冯雨峰等(2003)、杭州市规划局(2004)④的相 关研究中。
其次，在相关规划研究的范围、对象、内 容等方面，也缺乏统一规范的认知。如深圳、杭 州等地的“非城市建设用地”规划范围是城市规 划区，而广州、成都、厦门等地则是就整个市域 范围进行规划，无锡的“非城市建设用地规划” 更是涉及无锡市区与苏州市、常州市、江阴市之 间的市际生态隔离外环(朱查松等，2010)。而在 规划研究内容上，北京等地偏于对空间建设活动 的管制，杭州等地注重对于现状非建设用地的划 定和分类，重庆、无锡等地偏于对生态体系的规 划，成都、厦门等地则强调对生态、区域设施、 村庄以及其他不适宜建设用地等的界定和控管体 系设计(陈眉舞等，2010)。
1.2 国内有关研究综述 1.2.1 相关概念界定②
虽然“非城市建设用地”概念的产生与兴起 具有积极意义，但相比城市建设用地较为明确的 概念与功能界定，“非城市建设用地”的内涵始 终缺乏统一和明晰的定义。虽然从“90国标”对 于城市建设用地的定义上可以推断，“非城市建 设用地”是指总体规划确定的城市规划区内“水 域和其它用地”，即E类用地；但在一些相关规 划研究中，包括绿地(邢忠等，2006；黄光宇， 2006)、文物古迹用地(郭红雨等，2011)、市政 公用设施用地(谢英挺，2005；陈志诚，2010)等 “90国标”中的城市建设用地和“城市发展备用 地”(张永刚，1999；冯雨峰，2003)也被视为了 “非城市建设用地”。总结对于“非城市建设用 地”的界定，其中较为有代表性的观点包括：
2 国(境)外非建设用地的界定及其规划控 制经验
正如前文指出，“城市建设用地”与“非 城市建设用地”是我国特有的概念，其他国家或 地区并没有与之直接对应的概念，但可找到具有 相似内涵的用地分区及分类，尤其是在对生态用 地、农用地、历史古迹地、重大基础设施用地等 的规划和管理上，国际上有许多值得学习与借鉴 的经验。
(3)罗震东等(2007)所提出的“非城市集中 建设用地”和陈眉舞等(2010)所提出的“城市非 建设用地”类似，是指“城市规划区范围内不用 于集中城市建设的用地”。
(4)黄光宇(2006)定义的“城市非建设用 地”，以及邢忠等(2006)提出的“城镇地域内的 非建设性用地”则将“非城市建设用地”的范围 进一步扩大至基于某种原则而必须保护与控制开 发的用地，其中后者的范围更是延伸至整个城镇
ABSTRACT: It is generally believed that the socalled “non-urban development land” is one of key factors to guarantee the healthy, sustainable and urban-rural balanced development. Since the 1990s, there have been endless discussions on the issue in the planning academic field, which raises some confusion on the concept, related researches and planning practices. In view of the situation, in this paper, the evolution of the changes in the concept of “non-urban development land” is reviewed and analyzed. Then, based on the international experiences on non-urban land control, as well as the new edition of “Code for classification of urban land use and planning standards of development land (GB 50137-2011)”, the concept is re-clarified and redefined. It is debated that the concept should