灾害社会工作介入的三个问题

2009年第4期下[作者简介]从大禹治水到汶川地震，一部中华文明史，其实就是中华民族与各种各样的自然灾害不断抗争的历史。作为一项现代的助人事业，灾害社会工作当下意义显得尤为突出。然而，不可否认的是，我国社会工作起步较晚，在具体介入灾害救助过程中仍然面临着许多问题。在总结新世纪以来一系列救灾经验，特别是历经半年的实地调查后发现，当前灾害社会工作介入存在着三个较为突出的问题：专业、组织与公私协力问题。一、灾害社会工作介入的专业问题专业问题主要表现为社会工作如何与一般志愿服务相区别的问题。就我们的访谈来说，一方面，受救助对象对社会工作与一般志愿服务的区别感觉不明显；另一方面，社会工作者对自己的专业认知也比较模糊。究其原因主要有三点：（一）历史原因。我国社会工作重建始于1987年。在重建之前，“社会工作”即作为“本职工作以外的工作”进入普通老百姓的日常生活。这就使专业的“SocialWork”从一开始就处在曲解的困境中。作为业余爱好的“社会工作”怎么成为一个“专业”了？此外，当前我国具备专业素质的社会工作人数太少。主要就是一些高校中社会工作专业的教师、该专业毕业的研究生和本科生（他们可能散落于不同系统）和该专业一些优秀的高年级学生。还包括一些是受过一定专业培训的实际工作者。因此，总体上来说，普通大众对社会工作的认识还停留在过去的镜像之中。所幸的是，我国目前已经有211所大学开设了社会工作专业本科教育，有32所大学开设了社会工作专科教育。2008年6月，民政部与人事部成功举办了全国首届助理社工师、社工师职业水平考试，共有十三万多人报名参加(民政部人事司，2008)。相信在不久的将来，作为专业的社会工作会得到越来越多的人认识和了解。（二）服务原因。社会工作难以与一般志愿服务相区

别开来也与当前社会工作者提供的服务有关。一方面，当前社会工作者提供的服务主要是低端服务，一般志愿者也可胜任，两者在功能上很难让人区分开来；另一方面，由于我国专业社会工作的发展还处于起步阶段，社会工作作为一种社会服务的制度安排还处于设计之中；此外，由于社工服务一般不能提供有竞争力的工资，因

*基金项目：本文是教育部2007年度青年基金项目“灾害社会工作介入机制及其组织策略”（项目批准号：07JC840002）阶段性成果。

程中兴，社会学博士、硕导

[摘要]灾害社会工作的当下意义毋庸置疑，问题是如何介入？从新世纪以来的救灾经验，特别是从2008年救灾实践来看，灾害社会工作介入至少要重点处理好三个问题。首先是专业问题，与一般志愿服务不同，社会工作作为专业的助人事业，其专业性在灾害救助过程中显得犹为迫切；其次是组织问题，与一般社会工作不同，灾害社会工作更加强调组织的力量；最后是公私协力问题，与国外的社会工作不同，中国社会工作的大背景是强国家弱社会的格局，公与私的协调问题突出。[关键词]灾害社会工作专业组织公私协力[中图分类号]C916[文献标识码]A[文章编号]1672-4828（2009）04-0009-03

（广西师范大学，广西桂林541004）灾害社会工作介入的三个问题*

程中兴

中国特色社会工作论坛社会工作socialwork

92009年第4期下社会工作socialwork

此在吸引专业人才加盟方面就不得不大打折扣了。关于这一点，在社会工作发达的国家也可见到。（三）岗位原因。社会工作与一般志愿服务难以区分的第三个原因与当前我国社会工作岗位设置也有关。当前我国社会工作岗位大多是临时性的。在政府、事业单位、民间组织中缺乏明确的社会工作岗位。这使得本来就不怎么“茁壮”的社会工作队伍处于一种尴尬境地：一方面，社会对社会工作人员有着强烈的需求，另一方面，社会却没有给社会工作人员一个稳定的位置。值得一提的是，人力资源和社会保障部、民政部日前联合发布的《关于民政事业单位岗位设置管理的指导意见》中明确提出了“民政事业单位原则上以社会工作岗位为主体专业技术岗位”（人力资源和社会保障部、民政部，2008）。这是我国首次设立社会工作专业技术岗位，无疑是对社工人才使用瓶颈的重大突破，迈出了社会工作专业化与职业化真正对接的关键一步。总之，解决灾害社会工作介入的专业问题，任重而道远。正如原国际救援队队长徐德诗在访谈中所指出，“专业救援队伍是我国灾难应急救援体系建设的根本，必须得到进一步加强。”二、灾害社会工作介入的组织问题组织性问题主要表现在灾害社会工作与一般社会工作相区别的问题。与一般社会工作不同，灾害社会工作强调组织的力量。这是由救灾的特点所决定的。在重大的灾害面前，没有组织的力量作为支撑，灾害社会工作很难开展起来。这也是目前救灾过程中社会工作者难以有效发挥其功能的一大因素。究其原因，主要有两点：（一）无组织的无序。救灾对社会工作者的体能、心理和专业技能都有一定的要求，不是只凭一腔热情就可以胜任的。在此次救灾过程中，存在着部分社会工作者“单枪匹马”、独来独往的问题。由于缺乏有效的组织依托，不少社会工作者在自带食物和饮水耗尽后，自身反倒成了救援对象，导致救援负荷二次加重；有些社会工作者在盲目到达了灾区后，反而挤占了当地有限的资源，造成交通拥堵，延缓了救灾行动。在这种情况下，社会工作者不仅“志愿失灵”，反而给很多犯罪分子以可乘之机。在一些灾民安置点，警方发现有人打着志愿服务的旗号，从事卖假药、诈骗、盗窃之类的活动。不仅如此，这种没有组织支撑的自发救灾活动，还容易引起一些其他社会问题，诸如参加救灾时应享有的知情权和监督权等合法权益如何保障，救灾中导致的人身意外伤害如何处理，以及社会工作者与其所在单位的劳动纠纷如何解决，等等。这些问题尽管是局部的，但从长远看可能对灾害社会工作的介入产生消极影响。必须指出的是，无组织的无序与我国当前我国社会工作的“制度空间”过小有关，很多已从高校社会工作专业毕业的社会工作者不得已才采取“单枪匹马”、独来独往的形式。为此，我们还需要建立一个门类齐全、资料详尽的社会工作者数据库，了解社会工作的人数和专业技术分布，把社会工作者纳入一个公共平台进行管理，制定相关法律、法规，从而有效地完善灾害社会工作的介入机制。（二）有组织的无序问题。目前我国社会工作的开

展主要还是依托民政部、高校以及民间组织来进行。但在实际操作过程中存在着“各自为政”、不能有效沟通问题。一方面，政府部门在实际运作过程中对社会工作的认知程度还远远不足，认为不过是一般的救灾辅助手段而已；另一方面，高校和民间组织之间又缺少沟通桥梁，彼此不相往来。这些都表明，我国缺乏独立的社会工作服务机构，无法整合既有的社会工作资源。当然，我国早在1998特大洪水发生后，就设立了全国抗灾救灾综合协调办公室，之后2002年，中编办又批复同意成立中华人民共和国民政部国家减灾中心。但这样的“有组织”是在条块分工体系下下进行的，各级民政机构更多的是被视为上级机构的“延伸”，它们更善于服从和执行，在横向合作方面的知识、能力却相对不足。这在2008早期救灾过程中表现尤为明显。目前，民政部已开始着手联合中国社会工作教育协会、中国社会工作协会到重灾区联合开展救灾及灾后重建行动(民政部人事司，2008）。但这种合作还只是宏观层面的合作，尚未形成社会工作者能够有效互动的参与平台。

三、灾害社会工作介入的公私协力问题公私协力问题主要表现为国内灾害社会工作与国外灾害社会工作的区别问题。换句话说，社会工作虽然是泊来品，但却离不开中国的特殊国情。社会工作，顾名思义，强调的是社会自身的力量在助人事业中的作用，是“国家与社会”格局中的“社会”一极。然而，自近代以来，我国传统上以“宗族”、“士绅”和“地方精英”为基础的“社会”一步步地被消解，到了改革开放前期，国家政权在社会领域占据绝对主导。国家基本上支配了一切有价值的资源，原子化的个人被置身于“全能主义国家”（TotalState）之中（RenatoCristi,1998）。

中国特色社会工作论坛102009年第4期下我国著名社会学家费孝通所说的“基层社会的衰败”就是指这段时期。改革开放以后，随着社会主义市场经济体制的确立，各种利益群体的分化，“社会”力量才得以发展起来。但直到今天，我国“强国家弱社会”的格局仍然未得到根本的改变。在这种格局下，社会工作更多的被看作是党政功能的延伸，主要表现在：1.任何社工组织的登记注册，都必须挂靠在某一党政机关。与此同时作为主管的党政机关对该组织负有政治领导责任；2.几乎所有重要的社工组织的主要领导都由从领导职位退下来或由机构改革分流出来的原政府党政官员担任；3.相当多的社工活动经费由政府拨款。具体说来，中国的灾害社会工作更多的是民政部职能的延伸。自1978年第五届全国人民代表大会第一次会议决议设立民政部以来，救灾就成为民政部的主要职能并处于不断强化之中。1988年由民政部牵头的中国“国际减灾十年委员会”（2000年改名为中国国际减灾委员会）部际协调机构成立。1998年国务院将全国抗灾救灾综合协调办公室设在民政部。2002年，中编办批复同意成立中华人民共和国民政部国家减灾中心。2006年第十二次全国民政会议在北京举行。温家宝强调，当前和今后一个时期民政工作的主要任务之一就是做好救灾工作，民政救灾的功能比以往更加突出了。灾害社会工作的这种中国特性使得当前社会工作的开展往往处于一种尴尬境地：一方面，政府的科层体制与条块分割功能往往使得救灾系于地方党政主要领导，往往会使得一些具体的政策难以一步到位，出现了“政府失灵”；另一方面，非政府组织因缺乏独立性且高度行政化也使社会工作经常处于一种无自主性的低效率状态，出现了“志愿失灵”。“政府失灵”与“志愿失灵”表明了当前救灾过程中存在着公私往往不能有效协力问题。要解决这个问题，首先要做的是，改变非政府组织的合法性门槛，把因“注册高门槛”而游离于社会的民间组织重新纳入整合社会资源的轨道上来。为此，今后我们需要改革非政府组织的登记管理方法，建立起一种“枢纽型”的管理系统，在民政与非政府组织之间实现无缝隙衔接，进而在启动应急响应时，按一定比例启用政府资源和非政府资源，优化资源调配。这也是一些发达国家的经验，与保持非政府组织的独立性并不矛盾。总之，目前我国“政府主导、分级管理、社会互助、生产自救”的救灾方针总体是科学有效的，但随着我国政治、社会的变迁，也出现了需要进一步协调的问题，特别是随着民间力量的不断成长，出现了民政如何主导、非政府组织如何协力的问题。四、结论总的说来，当前我国救灾方面可圈可点的地方很多。但就灾害社会工作来说，仍待完善的地方也很多。总结新世纪以来一系列救灾经验，特别是历经半年的实地调查后，我们认为，专业、组织与公私协力问题是当前灾害社会工作介入过程中存在的三个较为突出的问题。这三个问题其实是灾害社会工作如何与一般志愿服务、一般社会工作，以及国外社会工作相区别的问题。从长远来看，只有解决了这三个问题，灾害社会工作的独特性才得以凸显出来，功能性才得以发挥出来，认同感才得以提升出来。