提高法律援助服务能力的实践与思考

提高法律援助服务能力的实践与思考

法律援助，是国家为经济困难的公民和某些特殊案件的当事人免费或减费提供法律服务，以保证其合法权益得以实现的社会公益性法律制度，是国家司法制度的重要组成部分，是国家保障司法人权和司法公正的不可缺少的重要手段，是社会民主与法制健全程度的标志，是社会文明与进步的重要象征，在推进民主法制和公平正义、构建和谐社会中具有十分重要的作用。法律援助工作职能的发挥，直接关联着一时一地社会和谐的实现，让更多弱势群众享受法律的公正。本文拟从提高法律援助服务能力的初步实践，结合个人的一些思考和认识，作一探析。

一、我县法律援助工作的基本现状

我县法律援助中心自成立以来，以扩大法律援助覆盖面、提高服务水平为重点，采取加大宣传力度，增加资金投入、推进法律援助规范化建设等多项措施，促进法律援助工作快速发展，在不断改进和完善法律援助工作机制的过程中，形成了自己的特色。

（一）法律援助中心服务窗口建设起步早、标准高。坚持法律援助面向社会、面向基层、面向群众，始终把“便民高效”的服务宗旨放在首位，不断提升法律援助中心服务窗口规范化建设，为弱势群众提供便利。法律援助中心积极推行“一

站式”法律援助模式，在县城繁华的闹市区晋阳路，人民法院旁，设立沿街落地受理大厅服务窗口，办公场所面积200平方米。在受理大厅内公开办事的程序和制度，将法律援助中心工作职责、法律援助服务承诺、咨询接待制度、受理审查指派规则、工作流程图、法律援助须知等内容上墙公示。建成了多元化、全功能的综合性服务平台，整合了法律援助的各项工作职能和资源，充分发挥“12348”法律服务电话专线、窗口接待咨询、网上受理审批“一站式”服务的优势，基本实现了统一规范有序的网络化、具体化、制度化、标准化的全方位工作目标，从而使法律援助“窗口”服务平台成为贴近现实、贴近群众、贴近基层服务工作的一个亮点。

（二）法律援助工作制度比较完善。注重加强内部规范化管理，建立、健全、规范制度，把工作纳入依法管理的轨道。严格执行统一管理、统一审查、统一指派、统一监督的“四统一”制度。建立首问责任制、一次性告知制，严格按照规定的工作流程提供服务。推行结案评估制度、重大疑难案件集体讨论论证制度、援助案件公示制度、援助案件开庭旁听制度、考核奖励制度，通过案件办理的过程监督和结案后对案卷的审查来抓好管理，对律师及法律工作者办理法律援助案件进行监督，切实提高援助案件的办理质量。

（三）法律援助工作网络比较健全。在各镇（街道）建立了法律援助工作站，在各（村）社区建立法律援助联络点，

整合资源，建立了一支由县司法行政专职人员、律师、公证员、镇（街道）法律援助站工作人员组成的法律援助志愿者队伍。形成了一个由县法律援助中心、镇法律援助工作站、村、社区法律援助工作点的三级组织网络，构筑了为困难群众提供法律援助的工作平台。

（四）形成了多元化的纠纷解决机制。依托法律援助工作站，将法律援助与人民调解有机结合，充分发挥法律援助在调解中的主导作用，通过非诉讼的方式解决农村、农民和农民工所产生的各类受援案件，具有时间短、效率高的特点，方便群众就近就地解决纠纷。特别是赡养、抚养之类的纠纷，以非诉调解的方法，既不伤当事人的感情，又降低了法律援助的成本，往往能达到事半倍的效果。同时，还采取诉调相结合的方式，与公安交警部门、劳动部门、人民法院联动，诉前解决交通事故、“欠薪”纠纷、工伤事故等受援案件，从而使弱势群体的合法权益得到保障。

（五）积极化解突发性的群体事件。由于经济环境不佳，因企业倒闭或无法正常经营造成的拖欠工资的群体性劳动纠纷有所增多，不断有企业因不堪重负而停产关闭，许多企业员工为追讨经济补偿金、欠薪等而发生劳资纠纷，个别业主“不辞而别”，致使企业员工群情激愤，发生了企业员工集体堵塞道路、到政府部门上访等群体性事件。县法律援助中心充分认识到群体性劳资纠纷事件对影响社会和谐稳定的危

害性，充分发挥法律职能优势，积极应对，开辟农民工讨薪“绿色通道”。2004至2009年，我县法律援助中心共办理群体性劳资纠纷法律援助案件127件，受援人数达3121人次，讨回工资1254余万元，为维护社会和谐稳定发挥了重要的作用。

（六）加大新居民法律援助的力度。针对新居民大量涌入，法律援助需求增多的实际，注重全面落实新居民法律援助的相关规定，做到新居民和老居民一个样，外地人与本地人一个样，并开辟绿色通道。及时在县新居民事务局建立了法律援助中心站，并在各镇、县经济开发区、木业城等集聚区域的新居民事务所设立法律援助服务分站，构筑起新居民法律援助服务的工作体系。

二、法律援助工作发展中存在的问题和原因

（一）法律援助队伍建设有待加强。法律援助人员的队伍的量与质决定了法律援助机构服务能力的高下，一支专业、高效的法律援助工作人员队伍是法律援助工作开展的根本保证。主要体现在三个方面：一是专职人员少。人员编制不能满足实际工作需要，三名法律援助工作人员承担咨询接待、受理审查、指派、案件质量监督、卷宗管理等任务外，还要负责日常管理、宣传、统计调研等工作，工作任务繁多。二是专职办案人员缺乏。我县法律援助中心3名工作人员中无人具备法律职业资格，仅有了两名兼职法律援助律师又担

任司法行政领导职务，没有更多精力承办法律援助案件，法律援助案件的办理几乎全部依赖社会律师和基层法律工作者办理。三是专业培训少。主要是全面系统组织专职援助人员的知识更新培训工作少，没有列入日常工作计划，原因是缺少师资力量和相应的培训渠道。

（二）法律援助供需矛盾有待缓解。随着法律援助工作的不断深入和宣传的日益广泛，社会对法律援助的需求不断扩大，法律援助的供需矛盾凸现。首先是专职援助律师少。我县没有形成一支专职的援助律师队伍，仅有法律援助律师2名，且担任司法行政工作领导职务，没有时间和精力来承办法律援助案件。其次是法律援助案件居高不下。我县常住人口38万人，新居民33万人，现有最低生活保障对象为4478人，最低生活保障两倍以下低保边缘户为4195人，60岁以上的老年人有79659人，残疾人7000人左右，仅以2009年的统计来分析，我县法律援助中心办理法律援助案件290件，接待咨询2358人次，平均每个工作日有一件援助案件，10多人次来访咨询。工作人员数量与弱势群体对法律援助服务能力的要求不相适应，已经成为制约法律援助工作发展的瓶颈。

（三）法律援助站点管理有待加强。尽管我县已建成县法律援助中心、镇（街道）法律援助工作站、村（社区）法律援助联络点，三级网络已出具规模，但实际工作中，受编

制、体制、等因素制约，镇（街道）法律援助工作站仍存在一下问题：一是发展不平衡。有的工作站明确了工作人员，积极谋划开展工作，办理非诉讼法律援助，建立了法律援助台帐，而有的工作站的法律援助工作几乎没有开展；二是工作站的职能未能全面履行，法律援助站的职能中法律咨询解答、接待群众来电来访、对公民提交的法律援助申请进行初审等工作都未能很好地开展起来；三是法律援助工作能力问题，由于基层工作站依托司法所设立，司法所人员少，承担的任务又重，难以有精力保证援助工作的正常开展，部分法律援助站的人员对援助的条件、范围、管辖地等未真正了解掌握。

（四）法律援助受援面较窄。目前，我们执行的法律援助受理条件主要包括三个方面：一是“事项范围”。《浙江省法律援助条例》较《法律援助条例》就事项范围作了扩大，增加了主张因见义勇为行为产生的民事权益的、其他需要提供法律援助的事项两项，《浙江省人民政府办公厅关于进一步加强农村法律援助工作的意见》又作了扩大，可将农村发生的土地承包经营权、相邻权、宅基地使用权纠纷，伪劣农药、种子、化肥坑农事件，环境污染造成种植、养殖业损害和其他人身损害，以及家庭暴力等涉及民生的事项，逐步列入法律援助的受案范围。二是经济困难标准。除了农民工工伤案件、请求支付劳动报酬案件之外，都需要提供镇(街道)民政

部门或新居民事务所出具的经济状况证明。法律援助对经济困难证明只做形式审查，只要申请人提供了相应的证明，都予以认可。三是案情审查。这方面，主要考虑部分不合理、不合法请求，或者缺乏证据没有胜诉可能性的案件等。对法律援助条件的掌握比较宽松，但是从我县法律援助中心往年受理法律援助案件看，受理范围集中于工伤、交通事故、请求支付劳动报酬、赡抚养等，受援人集中于低保对象和残疾人、老年人、未成年人等特殊群体，受理案件范围仍然较窄，经济困难依然门槛较高，大量需要法律援助的社会弱势群体得不到及时有效的法律援助。

（五）法律援助管理有待加强。法律援助中心实施的管理是指对法律援助人员提供法律服务情况进行指导、检查、监督和评估的活动，它贯穿于法律援助实施的整个过程，以确保案件的质量和效率。虽然我们对法律援助的咨询接待、受理申请、审查指派、代理辩护、监督管理等各环节进行了规范、完善，但由于中心工作人员少，缺乏专人对法律援助案件的管理尤其是对案件质量进行监督、追踪、评估。

三、提高法律援助服务能力的思考

（一）抓好法律援助队伍建设，推进法律援助事业持续发展。根据司法部的测算，一个县（区）的法律援助机构要有效地完成日常咨询接待及组织办理法律援助案件、业务指导、与管理、统计及档案管理等各项工作，至少需要5名工

作人员，而实际上在现有机构编制内难以有效的解决。法律援助队伍包括法律援助工作管理人员和承担法律援助案件办理的法律援助骨干律师队伍。我们不妨借鉴其他国家经验，在法律援助机构设置公务员岗位的同时，聘请具有法律职业资格的人担任法律援助律师，保证法律援助机构工作人员中具备法律职业资格的人员达到一定比例，法律援助工作管理人员负责法律援助申请的受理、审查、案件指派、监督、管理等工作，法律援助律师作为负责为法律援助审查工作提供专业意见，接待处理法律援助咨询，办理部分法律援助案件，这样可以缓解法律援助机构人才缺乏的问题。

（二）整合社会法律服务资源，优化服务功能，努力提高法律援助工作水平。一是培养专业化专职化的服务人员。由于法律援助案件相对集中，受援人多是未成年人、妇女、老年人、残疾人、农民工等特定人群，因而引导法律援助骨干律师、法律工作者向专业化方向发展，出现一批致力于某一类法律援助案件的专家型律师和其他有专长的办案人员，将更有利于提高法律援助办案效率和质量，也更有利于保护受援人利益。二是鼓励社会组织参与法律援助工作。法律援助工作的社会组织目前主要有在工、青、妇、老、残等社会团体设立的法律援助工作站，这些组织的援助对象一般都是经济困难的职工、农民工、残疾人、妇女、未成年人、老年人等，他们的存在也方便了弱势群众得到法律援助。三是在

有关部门或弱势群体集中的地点设法律援助站点。如在法院、劳动仲裁设法律援助接待点，在外来民工聚集地设民工援助站等，方便群众及时得到援助。四是不断更新、及时补充法律援助志愿者队伍。

（三）充分利用社会资源，完善工作体系，推进法律援助工作向基层延伸。随着法律援助工作的深入开展，镇（街道）法律援助工作站在保障困难群体合法权益、预防和化解矛盾纠纷案件中将日益发挥其独特作用，而在村（社区）建立法律援助联络点，有助于困难群众便捷地寻求到法律援助，及时解决矛盾纠纷，使越来越多的人就近寻求法律援助。规范化的街镇法律援助工作站应有独立的办公室，至少有一名专职工作人员，有律师和法律工作者值班接待，与法律援助中心接待窗口一起实施标准化服务。村（社区）法律援助联络点可以依托人民调解室建立，联络人员由专职人民调解员兼任，也可以由法律援助志愿者担任，主要职能是掌握法律援助条件和范围、宣传法律援助工作、接受群众对法律援助的咨询、对公民提交的法律援助申请进行初审、对参与初审的法律援助案件进行跟踪回访等，社区援助站点的工作受街道法律援助站的指导。

（四）加大宣传力度，增强法律援助工作的社会影响力。要以宣传为突破口，依托法律宣传互动载体，普遍宣传与个案宣传、日常宣传与集中宣传结合起来，强化法律援助宣传

报道，普及法律援助知识，使弱势群众懂得用法律援助手段维护自己的合法权益。要重点拓宽法律援助宣传渠道，在加强现有报纸、刊物、网络宣传的同时，积极运用广播、电视、工艺广告牌等渠道，实现法律援助宣传手段的立体化，使更多的群众了解法律援助。通过制作宣传展板、印发宣传资料、向特困家庭发放法律援助联系卡、举办大量的广场咨询活动等，开展法律援助社区行活动，同时借助电视、电台、报纸等媒体宣传典型案例、法律援助工作，营造全社会支持法律援助、法律服务人员积极参与法律援助、人民群众了解法律援助的良好氛围。

（五）加强机制建设，加快法律援助工作制度化、程序化、规范化进程。一是建立现代化的管理手段，法律援助机构应实行办公现代化，配备电脑、扫描仪、打印机、网络等，充分利用“法律援助信息管理平台”，进行信息传送、数据统计、实现信息网络化、统计规范化；二是建立规范化的工作程序，完善咨询、受理申请、审查指派、管理监督等每一个工作环节的规章制度，制定每道程序的服务标准；三是健全法律援助质量监管体系，专人负责法律援助质量监督管理，通过出庭旁听、跟踪办案进程、回访当事人、检查案卷等对案件质量进行评估，确定质量等级，与办案补贴挂钩；四是强化全程监管工作，用好“法律援助信息管理平台”，对律师、基层法律工作者办理法律援助案件全程监控，增强法律援助案件承

办人员的工作责任性，提高法律援助案件的质量。五是统一档案管理标准，实现法律援助案件管理规范化、制度化。