李迎生 方舒 中国社会工作模式的转型与发展

中国社会工作模式的转型与发展李迎生方舒来源：《中国人民大学学报》，2010年第3期摘要：中国在计划经济下形成的政府包揽、“差序格局”、非专业性的社会工作模式，因在社会快速转型期遭遇严峻挑战而开始了自身的转型进程。

这种转型因适应了社会变迁的需要与服务对象的多样化需求，业已取得了一定的进展；但也由于实际社会工作的制度惯性与专业社会工作发展的不足，目前中国的社会工作发展尚存在着两种模式并存、过渡性、不平衡性和民间组织发育不良等问题。

中国社会工作模式必须在结合中国国情、借鉴国际通则、克服自身缺陷的基础上，实现创新与发展。

关键词：中国社会工作模式转型发展一、中国社会工作模式研究的意义社会工作作为一种有着许多面孔的综合助人专业，它同时具有实践、专业和制度三个层次的意义。

[②]首先，社会工作是一种制度。

社会工作属于社会福利制度的发送体系，其本身也是一种社会制度设置。

社会工作强调提供服务、解决具体问题，是整个社会福利体系的一个层面，它直接决定了社会福利制度目标的达成；其次，社会工作是一种助人活动，具有实践属性。

西方社会工作，最初起源于宗教团体和上层人士的慈善救助活动，作为一种职业，社会工作在现代社会仍以其助人活动发挥了巨大功能，在实务领域，社会工作包括个案、小组和社区等一系列的实践方法，社会工作之所以是社会福利制度的发送体系，也是由其实践取向决定的，没有社会工作的助人行动，社会福利资源就无法通达地输送到社会成员那里；第三，社会工作是一门专业，具有完整而科学的专业体系，包括专业知识、专业伦理、专业团体和专业技能等。

社会工作的专业性是社会工作专业化的结果，西方社会早期的工业化和城市化引发了众多社会问题，使得人们对社会服务提出了更高要求，传统的慈善救助活动无法适应这种要求，社会工作知识和技能随即趋于专业化。

本文主要立足于社会工作制度层面进行探讨，其它两个方面则较少涉及。

制度（Institution）是新制度主义的基本范畴。

新制度主义理论学派的代表人物诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则或在形式上是人为设计的构造人类行为互动的约束，是一系列被设计出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”。

[③]在新制度主义那里，制度概念的涵义涉及非常广泛，既包括规则和程序，也包括组织本身；既有政治、经济和技术等方面的因素，也把文化、道德甚至意识形态等纳入其中。

本文借用新制度主义学派关于制度的概念，从制度结构、制度运作，以及文化因素三个方面，尝试性地将社会工作制度界定为：由现代社会设计出来的规定专业助人活动的一系列结构要素、运作程序和文化环境的总称，其中制度结构包括社会工作主体与对象等要素，制度运作包括社会工作程序、机制与过程，文化环境涉及对社会工作产生影响的直接与间接环境。

一般而言，模式是一种理论简化，是对现实事件的内在机制和事件之间关系的直观、简洁的描述，表明事物结构或过程的主要成分及其相互关系。

社会工作制度模式是对社会工作制度特征的概括性描述，它向人们概括地描述社会工作制度的结构、运作和文化背景，以及它们之间的相互关系。

社会工作模式在不同国家或地区、不同历史时期、不同领域等有不同的表现形式，中国社会工作模式意指，在中国特定文化环境中，社会工作制度在结构、运作方面的具体情形、本质特征及发展演变。

中国传统的社会工作模式和起源于西方的现代社会工作模式存在着巨大的差异。

改革开放以来，由于社会需要，西方社会工作模式开始引进，传统社会工作模式与专业社会工作模式出现了并存、磨擦、交流、融合（本土化）的过程，中国社会工作模式正在发生深刻的转型。

鉴于目前学术界有关社会工作模式研究十分缺乏、中国社会工作模式研究尤为罕见的现实，研究中国社会工作模式具有十分重要的意义：首先，研究中国社会工作模式能够使学界从制度变迁的纵深层次，对我国社会工作发展的历史脉络有更为良好的把握。

现在针对我国社会工作发展历史的研究不少，但梳理线索、罗列事件的多，归纳总结、高度概括的少，从社会工作制度本身的发展演变角度说明问题的就更少。

虽然梳理线索、回顾事件的研究不可或缺，也是研究本问题的必经阶段，但是反复重叠的“编年史”形式的研究，实不如在此基础上，结合中国社会历史变迁的大背景，作深入而概括的模式分析。

其次，研究中国社会工作模式，并将其与国际模式进行比较，在比较中发现中外模式的差异，进而可以发掘社会工作模式的本土特色。

纵然，总结国际社会工作的一般模式，目的在于为中国社会工作模式的转型与发展提供借鉴与参照，但这种借鉴与参照的基础性工作却是两种社会工作模式的细致比较。

通过理性分析和细致比较，可以找出中国传统社会工作模式与国际社会工作一般模式之间的不同之处，这些不同之处有些正是中国社会工作模式的本土特色，挖掘本土特色，社会工作才能开辟出更大的发展空间。

最后，以国际社会工作一般模式为参照，研究中国社会工作模式，可以找到差距、明确发展方向。

众所周知，中国的专业社会工作源于西方，在上世纪曾一度被中断，加上计划经济下政府对经济社会生活采取干预手段，致使中国专业性社会工作发育迟缓、与国际模式差距明显。

因此，概括说明中国社会工作模式的发展演变，总结介绍社会工作的国际模式和一般发展经验，目的正在于，可以准确把握社会工作在我国的发展现状，进而找准我们的差距，唯此才能明确中国社会工作未来的发展方向。

二、计划经济下中国社会工作模式的特点我国社会工作思想与实践自古就有，但现代或专业意义上的社会工作发轫于1922年，当时的燕京大学成立社会学系，其宗旨和原则是培养专门的社会服务理论和实务人才。

当时国内的社工实务主要以农村社区工作为主，乡村建设运动是比较著名又有较大影响的实务运动，“晏阳初、陶行知、梁漱溟、李景汉等一批学者希望通过知识分子下乡，开展平民教育，唤起多数民众的自觉，改造乡村社区，推动乡村建设”。

[④]建国后，专业意义的社会工作由于高校社会工作教育被取消而中断了近40年。

效仿前苏联，改革开放以前，我国逐步建立了与计划经济体制相适应的社会福利制度，而社会工作（实际社会工作）作为社会福利制度中最具实践性部分，在当时经济社会生活中也扮演着重要的角色。

计划经济下，民政部门、工会、妇联和共青团等行政性和半行政性机关事业单位、人民团体等，都不同程度地承担着社会工作职能，它们的工作领域、服务对象以及工作目标等与现代专业社会工作比较接近，参见图1：在计划经济下，政府是社会工作的唯一主体，政府通过企业（单位、集体）、民政系统，以及人民团体、福利性事业单位等三大部门履行社会服务职责，这三大部门通过一系列服务过程，将社会福利和服务资源输送到各类社会成员（对象）那里。

其一，国有、集体企业和机关/事业单位。

国家通过制度安排为全体城镇国有、集体企业的劳动者和机关/事业单位工作人员提供养老、医疗、住房、教育和救助等基本保障和服务，这一途径是我国计划经济时期政府包揽社会福利和服务的主要方面；其二是如工会、共青团、妇联等人民团体、福利事业单位。

这类单位和团体是准政府部门，在计划经济时期具有行政性和半行政性特点，也承担着重要的社会工作职能，为所涉及的群体提供一定的福利服务；其三，民政系统。

长期以来，实际承担社会工作最多、最典型的政府部门都可被划归民政系统一类。

社会工作的这三条途径其服务对象几乎涵盖了当时所有城镇人口和部分农村人口。

概而言之，计划经济下的中国社会工作模式具有以下几大特点：（一）政府包揽——单位承办计划经济时期，我国社会工作呈现“政府包揽”的局面。

自建国时始，政府在几十年时间内，不但为实际社会工作制定了一系列制度架构和政策体系，而且为当时社会中几乎所有福利和服务提供全额资金支持，更主动参与到具体的福利和服务实践中去，而这些方面工作都是靠各种类型的“单位”来承办的。

这里的“单位”是一个类概念，是我国计划经济时期各种所有制性质企业、政府行政部门，以及各类事业单位的总称，经历过计划经济的人对这一词汇并不陌生，计划经济下的社会成员首先就是“单位人”。

计划经济下，政府对经济运行采取计划和干预的方式，各种单位都需接受政府指令，也为政治稳定尽可能多地吸纳社会成员就业。

除就业福利外，“单位承办”还包括其它诸多内容，如单位为职工办理各种社会保险；承担了职工的各种日常福利，如子女教育、退休人员养老和公共住房等，甚至职工家庭的婚丧嫁娶和柴米油盐等物品的供应也在其中（各种形式的补贴）；政府和单位出资帮助困难职工家庭，从生活救助到医疗、养老等服务无所不包，等等。

所以，计划经济下的单位承担了政府福利和服务职能，是整个社会工作模式的关键环节。

在这一时期，政府对城镇就业人口采取的是一种“普惠型”社会工作体制，相对而言，对城镇其它类型的就业者、非就业人口和农民采取的则是一种“补救型”体制，政府对这些社会成员中的困难群体的福利职责是依靠民政部门和具有福利性质的事业单位、人民团体来履行的，具体形式有政府救济、社会（集体）帮扶等。

（二）以职业身份为基准的差序格局从社会工作涉及的对象或覆盖的人群来看，计划经济下我国社会工作大致呈现一种“差序格局”，详见图2：由图1可知，计划经济下，我国社会工作的对象，在社会福利和服务的享有上存在较大差别，而这种差别呈现出同心圆，或者说波浪形结构，暂且以费孝通先生的“差序格局”命名之。

这个结构分为五个层次，其中，居于核心地位的人群是政府行政人员及参公管理事业单位工作人员，而以此为圆心向外扩展，依次包括国有企业职工和一般事业单位工作人员及其家属、集体企业职工及其家属、城镇其它类型就业者和非就业居民，以及广大农民。

同时，计划经济下我国社会工作运作和实施的标准是按照社会成员的职业身份来划分的。

由于当时人们的各种福利和服务待遇的享有主要由所在单位来完成，所以根据人们所属单位性质的不同，即人们职业身份的不同，相应地获取福利资源和社会服务的机会以及获取量也有着较大的差异。

这其中，“城乡人口由于户籍限制，政府供给的福利资源和公共服务有着巨大的差别”。

[⑤]（三）非专业性上世纪五十年代，社会工作在高等学校被停办，直接造成了我国近40年没有专业社会工作教育，社会工作专业人才的培养中断了。

因此，计划经济时期，我国社会工作实务具有非专业性的特点，这方面的表现是，实际社会工作人员知识背景的非专业性、社会工作实务方法的非专业性、社会工作实践过程的非专业性和社会工作目标的非专业性。

首先，计划经济时期实际社会工作人员基本没有受过专业教育，因而工作方法不专业。

除了物质帮扶外，就是精神激励、思想疏导、组织动员和政治宣传等，而专业社会工作除了基本的个案、小组和社区三大方法以外，还发展出个案管理、社会工作督导和行政等一系列科学方法，这些方法里又包含了众多具体实务技巧，保证了服务的质量和水平。

其次，计划经济下的社会工作实施过程一般是先集体、后个人，即首先通过组织和动员，然后对效果不明显的对象施以个别说服与教化，这与专业社会工作尊重个人差异有着很大区别。