中国古代行政监督制度

中国古代行政监督制度 班级：172081 成员：于立柱、皮兴灿、戚俊华、杨杨 中国行政思想史 中国古代行政监督制度 摘 要：我国古代的行政监督制度，创始于秦汉，发展于唐宋，强化于明清，建制周密，历史悠久。追溯历史长河，通观封建社会两千多年的监察监督历史，历代封建君主皆极其重视监察制度的创建和对官员的监督。 关键词：古代行政监督 行政制度

一、引言 行政监督是指监视、督察，“监者，临下也、领也、察也、视也。督者，检察也。”中国古代行政监督制度包括御史制度和言谏制度，御史制度指历代御史纠弹制度，直接由皇帝节制和指挥，对于行政百官进行纠举弹劾；言谏制度的中心是检察审核谕旨诏令(法律、法规)的违失，其检察对象是族长、君王和最高统治者。古代监督制度不完全等同于现代行政监督制度。

二、行政监督制度的内涵 行政一词原意为“在下面的执行者”、“管辖下的服务”，后与政府管理通用，意指政府机构及其行政决策、行政执法过程中的组织、指挥、沟通、协调、控制和评估等活动。 在我国，“监督”的最早说法是：“古之遣将，上设监督之重，下建副二之任，所以尊严国命，谋而鲜过者也。”(《后汉书·荀彧传》)古代“监督”还作为名词特指官员的职务名称，譬如，清朝设立的十三仓监督，清末的新办学堂里也设有监督一职。所以，从一般意义上讲，监督就是监察和督促。 监督一词，中文里从辞源上讲“监亦有光”，“监者，临下也、领也、察也、视也”；督则指督责，察其罪，责之以刑罚，使被督者的行为符合规范。监督作为社会管理过程中的控制手段和控制职能，起始于生产和分配中的记事和契约活动，后引用于军事、公共治理诸领域，有着四个方面的含义：一是对逐鹿沙场的将士进行督导和压阵；二是白上而下的层级监控和督促；三是管理过程中的控制机制；四是公共事务治理中国家权力的监控和制约。经历了近代和现代社会民主政治和市场经济的洗礼之后，监督已从原来的督军和自上而下的检查督促，更多地转向了社会公共事务治理中的控制和公共权力运作中的多元多级监控，转向了权利的维护，指人们为了达到政治、经济、文化等方面的某种目的或目标，仰仗了解权(知情权)、选择权和督促纠正权等权力或权利，通过对社会公共治理中若干事务的内部分工约束或外部民主性参与控制等途径，针对公共权力的资源、主体权责、运作效能等而相对独立地开展的检查、审核、评议、批评和督促活动。

三、中国古代行政监督制度的发展 我国古代的行政监督制度，创始于秦汉，发展于唐宋，强化于明清。它建制周密，历史悠久，是我国封建政治体制中一种重要的制度，对我国今天的行政监督制度建设亦有借鉴作用。 （一）监督制度的雏形 我国监察制度发端于4OOO多年前的原始社会末期。据传说，在我国远古时代，有三个大中国行政思想史 的氏族部落，即东方的夷人部落和黄帝部落。他们先后进入黄河下游流域，结成了强大的部落联盟，部落联盟设一个联盟议事会管理日常事务，参加联盟的各氏族部落首领均为议事会成员。议事会成员通过民主推选的办法产生部落联盟首领，具体执行议事会做出的各项决议。部落联盟首领通过到各处巡视，处罚有罪的首领，率领部落成员攻击敌对的部落，进行一种自上而下的监督。自夏商周(西周)奴隶制国家出现，产生了监督制度的雏形，但只以御史、小宰、中大夫等官职兼施监督职能，尚未形成独立体系。 西周是奴隶制的全盛时期，它总结了前朝的统治经验，建立了一套分封制和宗法制相结合的系统而完整的奴隶主贵族专政的行政管理制度。周公东征的胜利，使周朝统治地域更为广大，政权也更为稳固。于是，周天子不失时机地采取了“建侯王”的措施，即分封诸侯以稳固周王室的统治基础，按照“大宗”、“小宗”的地位，自上而下地把土地和臣民逐层分封，即所谓的“分邦建国”。西周的监察制度分为两个方面，一个方面对于诸侯王国的监督，一个方面是中央机构的官员本身兼有一定的监察职能。对于诸侯王国的监督首先是对封国官吏的任命，大国的三卿均由周王亲自任命；次国的三卿中二卿由周王任命，一卿由国君任命，其次对各诸侯国的组织规模的大小和地位的高低都有一定的限制。如诸侯王国的上卿，一般不能超过三人，地位只相当于王室的下卿，对天子只能称“陪臣”，各国的军队限制在一军到三军，各国的都城不能超过三百雉(九百丈)，大的城邑不能超过一百雉。再次，周王有时还向诸侯国派遣监国的使臣，与诸侯并称为“诸侯”或“诸监”，直接具有监督职能。中央官员如小宰、御史、朝大夫等兼施监察职能，但尚未形成独立的体系。 （二）行政监督制度的初步形成——秦汉时期 秦始皇统一六国后，确立了封建君主专制中央集权的政治体制，明确御史监察。在中央实行“三公九卿”，丞相“掌丞天子，助理万机”；御史大夫“位上卿，银印青绶，掌副丞相”。御史的“察举非法，典正法度”之职，已明确细分为辅佐朝政、督促和纠偏官吏、治理大狱等职能。在地方郡县设置“监御史”，由中央直接派遣官员作为中央在地方上监督百官的官吏。这一时期的御史机构，具备相当的独立性，不隶属任何部门，直接对皇帝负责。至此，秦朝形成了初步完整的行政监督机构体系，它的监察制度实质是专制主义下官僚制度的重要组成部分。汉承秦制，但推进了监察的严密性和规范性；从中央到地方的行政机关均具有行政监督的职权。 两汉的监察制度，与秦朝相比，在机构、人员、职能和监察内容方面都有了调整和加强。此时已经形成了从中央到地方(自上而下)的三级监察：地方对地方的监督——郡督邮；中央对地方官吏的监督——州刺史；中央对中央官员的监督——司隶校尉。 西汉初中央监察机构称御史大夫寺，其长官称御史大夫，职权是全国最高监察官和副丞相。这种最高监察权力在西汉逐渐为御史大夫之下的两丞之一御史中丞专掌。御史中丞职权主要有四项：一是管殿中兰台所藏图书秘籍；二是受理公卿和州郡奏事；三是“内执法殿中”纠察百官；四是对外剌史监督考课，对司隶校尉司直，郡国守相，县令监督。御史中丞供职于内廷可直接通于皇帝。御史大夫之下的两丞之二是御史丞，佐理御史大夫事。御史中丞和御史丞之下共有若干名御史，其中数名在御史中丞领导下，“给事殿中”，称侍御史。侍御史可单独向皇帝劾奏大臣。还有的则与御史中丞同在御史大夫直接领导下，治理事务。这样，御史中丞及其所领导的侍御史，属内朝官吏，掌监察，御史大夫直接领导下的御史丞和其它御史，属外朝，是监察兼行政机构。从西汉中期开始到西汉末期，丞相、太尉、御史大夫分中国行政思想史 别改为大司徒、大司马、大司空，三公并相、三公体制确立。以御史大夫为名的最高监察官不存在了，而御史中丞所在机构成了国家专职监察机构，东汉光武帝刘秀成立了御史台(宪台)，代替御史大夫寺成为东汉国家专职监察机构，御史中丞号称台主，为最高监察官。从此中国历代相传，有了监察机构。西汉初，对地方官吏的监察，改由丞相府派丞相史监察地方官吏。汉武帝为加强对地方官吏的监察，将全国除京师以外划分为13个监察区，称为13州部，每州部设一剌史，称为州部剌史，剌史由御史大夫派御史出任。刺史秩级为6OO石，职权是对郡实行监察。郡设督邮，佐太守分部监察所领县内违法之官吏。两汉监察制度就是两汉政府以13州部剌史监督纠察全国各郡主要官吏的制度。汉武帝为使剌史的监察工作和考察监察官的工作有章可依，亲自制定了“六条问事”，其内容是：“一条强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴富；二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸；三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏、烦优刻暴、剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言；四条，二千石选署不平，苛阿所爱，蔽贤宠顽；五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监；六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损子令。” 两汉监察制度，从中央到地方有一定系统性，形成了体系，它标志着我国古代官吏的监察制度已初步发展起来。 （三）监察制度的逐渐完善——魏晋南北朝与唐宋时期 魏晋南北朝时期，选官制度是九品中正制，九品中正制到后来成为门阀士族培植私家势力的工具，封建国家的监察制度名存实亡。隋统一中国后，为了加强中央集权，废除九品中正制，把官吏任免权收归中央，在中央重设御史台，置监察御史，在地方设司隶台巡视各郡县，中央集权封建国家的行政监督制度才得以恢复。 唐朝时期，封建国家的监察制度得到进一步的发展。在唐朝，中央一级的监察机构是御史台，长官为御史大夫，其职责是全面掌管中央和地方的监察事务。御史台下设三院，即台院、殿院和察院。台院长官为侍御史，掌纠举百官，审查官员犯罪案；殿院长官为殿中御史，掌管殿廷仪卫及京师的纠察；察院长官为监察御史，职责是“巡按郡县” 。监察御史为正八品，官位不高但权力极大，巡察范围广，各郡县的屯田、铸铁、选补官员、监决囚徒、以至祭祀宴会等无所不察。较之于秦汉，唐代的监察制度有了进一步的发展。第一，对中央官员的监察分工明确。唐朝在台院设六察官，分别监察吏、礼、兵、工、户、刑六部的官员。这样各御史职责分明，遇事不得推诿，有利于监察工作的开展。第二，是监察的范围扩大。汉代主要监察官吏的恶行，抑制豪强、防止割据，而唐代的监察除了上述内容外，还增加了户口流散，赋役不均，农桑不勤等，以维护国家的财政收入稳定。第三，把监察工作与官吏考核、人事任免工作结合起来。监察官必须在农历每年九月三十日前将监察对象的情况具状报吏部考功司，作为官吏升擢的依据之一。第四，建立了对监察官的管理制度。一是规定监察的任职资格：必须具有地方行政长官的经历。二是规定了任职期限： “十道按察史二周年一轮替” ，防止他们交结权势，形成关系网。三是有激励措施。监察官易于迁升，这就激励他们勇于纠察，严整吏治。 宋代的监察制度在沿袭唐代的基础上又有发展。首先，监察大权集中于皇帝之手。监察机构更加独立。各级监察官吏的任免权均由皇帝亲自掌握，宰相不得推荐御史，凡是与宰相沾亲带故之人均没有资格担任御史。宋代对地方实行州、县二级管理，同时又将全国分为十