政府性基金未纳入预算管理的定性与处理
审计常用定性表述及适用法规向导--财政审计
审计常用定性表述及适用法规向导——财政审计（试行）审计署法规司审计署财政审计司2014年3月编纂及使用说明财政审计是国家审计的法定职责、永恒主题和首要任务。
财政审计坚持“评价总体、揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效、维护安全”的审计思路，积极探索整合资源、统一协调的审计组织方式。
随着工作不断推进，财政审计面临组织方式创新、审计内容深化、参审单位及人员增加、业务新手较多等新情况，规范审计问题表述及定性和处理处罚依据，以确保审计工作质量和防范审计风险就显得尤为重要。
为此，我们对历年财政审计所发现的常见问题进行了系统分析和归纳汇总，区分了违法违规问题的类别和主要表现形式，并对每一类问题的定性、处理、处罚的法规依据进行研究分析，筛选出适当的条款，编纂形成《审计常用定性表述及适用法规向导——财政审计（试行）》（以下简称《法规向导》）。
根据当前审计署财政审计司主管业务的范畴，本《法规向导》按照组织预算执行的部门和特殊资金类别进行分类，具体包括财政部门具体组织预算执行情况审计、国家税务机关和海关审计、政府性债务审计、农业资金审计4个部分，每一部分根据其业务特点及常见问题划分类别。
其中：财政部门具体组织预算执行情况审计中的常见问题，按照预算管理、决算管理、收入管理、支出管理、结余管理、国库管理6个类别划分违法违规行为。
国税机关和海关审计中的常见问题，由国税机关违反税收征管法规的行为和海关违反税收征管及货物监管规定的行为2个类别组成。
政府性债务审计中的常见问题，由违规举借政府性债务的行为、违规使用政府性债务资金的行为、违反地方政府融资平台公司管理规定的行为、乡镇政府违规举借债务的行为和单位违规有偿集资的行为等5个类别组成。
农业资金审计中的常见问题，由违反农业资金筹集管理规定的行为、违反农业资金使用管理规定的行为和违反农业资金项目建设管理规定的行为等3个类别组成。
上述4个部分中的每个类别又由常见表现形式、定性依据、处理处罚依据3部分组成。
预算执行定性依据
预算执行-审计查出问题定性依据1.支出预算未细化到具体单位和项目。
不符合全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》关于“严格按预算支出的原则，细化预算和提前编制预算”或（和）《中华人民共和国预算法实施条例》关于“各部门、各单位编制年度预算草案的依据”是“本部门、本单位的职责、任务和事业发展计划”的规定。
2.无预算支出。
不符合《中华人民共和国预算法实施条例》关于“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准；严格按照预算规定的支出用途使用资金”的规定。
3.历年结余资金未及时安排使用。
不符合全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》关于“各部门、各单位应当按照预算法的要求编好部门预算和单位预算，有关部门要按时批复预算、拨付资金”。
4.使用上年结余资金未纳入预算安排。
不符合《中华人民共和国预算法》关于“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行”和《中华人民共和国预算法实施条例》关于“中央预算的编制内容：(一)本级预算收入和支出；(二)上一年度结余用于本年度安排的支出……”的规定。
5.项目经费结余，影响资金使用效益。
不符合《中华人民共和国预算法实施条例》关于“各单位、各部门应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度……提高资金使用效益”的规定。
6.预算编报多列。
不符合财政部《关于编制2005年中央部门预算的通知》关于“部门预算的各项数据要做到准确、可靠，确保部门预算的真实性和完整性”的规定。
7.虚列支出。
不符合《中华人民共和国预算法实施条例》关于“政府财政部门、各部门、各单位在每一预算年度终了时……不得把本年度的收入和支出转为下年度的收入和支出，不得把下年度的收入和支出列为本年度的收入和支出”的规定。
8.部门预算中包含非所属单位预算；向非预算单位拨款。
不符合《中华人民共和国预算法》关于“各部门预算由本部门所属各单位预算组成”的规定。
审计常见问题定性及处理处罚依据
审计常见问题定性及处理处罚依据1.应缴未缴预算收入表现形式：应纳入预算的各项基金、行政事业性收费等（不含罚没收入）未按规定上缴国库或财政，或者截留、动用应当上缴的预算收入。
定性依据：违反了《中华人民共和国预算法》第四十六条“有预算收入上缴任务的部门和单位，必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库（以下简称国库），不得截留、占用、挪用或者拖欠。
”处理处罚：依［2004］国务院令第427号《财政违法行为处罚处分条例》第四条(一)款“隐瞒应当上缴的财政收入”；(二)款“滞留、截留、挪用应当上缴的财政收入”；(三)款“坐支应当上缴的财政收入”之规定：责令改正，调整有关会计账目，收缴应当上缴的财政收入，限期退还违法所得。
对单位给予警告或者通报批评。
对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处。
2.部门预算编制不完整表现形式：部分单位应纳入部门预算编制范围实际未纳入；单位收入、支出未全部纳入部门预算编制。
定性依据：违反了《中华人民共和国预算法》第六条“各部门预算由本部门所属各单位预算组成。
”和第七条“单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。
”（95）国务院令第186号《中华人民共和国预算法实施条例》第十七条“各部门、各单位编制年度预算草案的依据：(一)法律、法规；(二)本级政府的指示和要求以及本级政府财政部门的部署；(三)本部门、本单位的职责、任务和事业发展计划；(四)本部门、本单位的定员定额标准；(五)本部门、本单位上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素。
”［1998］财政部令第9号《行政单位财务规则》第十条“行政单位的各项收入和支出应当全部纳入单位预算统一管理，统筹安排使用。
”［1996］财政部令第8号《事业单位财务规则》第十三条“事业单位的各项收入全部纳入单位预算，统一核算，统一管理。
财政部关于制发政府性基金预算管理办法的通知
财政部关于制发政府性基金预算管理办法的通知文章属性•【制定机关】财政部•【公布日期】1996.12.13•【文号】财预字[1996]435号•【施行日期】1997.01.01•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】财政其他规定,预算、决算正文财政部关于制发政府性基金预算管理办法的通知（１９９６年１２月１３日财预字［１９９６］４３５号）各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），财政部驻各省、自治区、直辖市及计划单列市财政监察专员办事处、国务院有关部委：根据国务院《关于加强预算外资金管理的决定》（国发［１９９６］２９号）精神，我们制定了《政府性基金预算管理办法》。
现发给你们，请即布置执行。
附件：政府性基金预算管理办法附件：政府性基金预算管理办法根据国务院《关于加强预算外资金管理的决定》（国发［１９９６］２９号）要求，从１９９６年起，将养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育费附加、邮电附加、港口建设费、市话初装基金、民航机场管理建设费等１３项数额较大的政府性基金（收费）（以下统称“基金”）纳入财政预算管理。
为了做好政府性基金的预算管理工作，特制定本办法。
一、关于预算管理原则与预算级次划分纳入预算管理的政府性基金管理总原则是：基金全额纳入预算管理，实行收支两条线，收入全额上缴国库，先收后支，专款专用；在预算上单独编列，自求平衡，结余结转下年继续使用。
基金的预算级次划分为中央基金预算收入、地方基金预算收入和中央与地方共享基金收入。
在未作出新的调整之前，有关收入的划分暂以原规定为准，即目前属于中央政府的收入，仍作为中央基金预算收入；目前属于地方政府的收入，仍作为地方基金预算收入；目前作为中央与地方政府共享的收入，仍作为中央与地方共享基金收入。
地方财政部门按国家规定收取的各项税费附加，根据国务院［１９９６］２９号文件要求纳入地方财政预算后，也视同地方政府的基金收入，预算级次为地方预算收入。
财政部关于将部分行政事业性收费和政府性基金纳入预算管理的通知
财政部关于将部分行政事业性收费和政府性基金纳入预算管理的通知文章属性•【制定机关】财政部•【公布日期】2000.08.11•【文号】财预[2000]127号•【施行日期】2000.08.11•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】财政其他规定,预算、决算正文财政部关于将部分行政事业性收费和政府性基金纳入预算管理的通知（２０００年８月１１日财预〔２０００〕１２７号）国务院各部委、各直属机构，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：为进一步规范政府收入分配秩序，经国务院同意，决定将外交、工商、农业等部门的部分行政事业性收费、政府性基金〔以下简称收费（基金）〕（具体目录见附件）纳入预算管理。
现就有关事宜通知如下：一、关于预算管理（一）自２０００年９月１日起，除船舶吨税外，通知附件所列的各项收费（基金）一律按规定纳入各级财政预算，不再作为预算外资金管理。
船舶吨税纳入预算管理的具体办法，由财政部另行制定。
（二）建材部门收取的“墙体材料专项基金”、铁路部门收取的“铁路建设附加费”、教育部门收取的“地方教育附加”、“地方教育基金”，作为地方基金预算收入，上缴地方财政；民航部门收取的“适航基金”，作为中央基金预算收入，上缴中央财政。
（三）除“墙体材料专项基金”、“铁路建设附加费”、“地方教育附加”、“地方教育基金”、“适航基金”外，附件所列其他各项收费，收入原上缴中央财政专户的，应作为一般预算收入，上缴中央国库；原上缴地方财政专户的，作为一般预算收入，上缴地方国库。
二、预算科目设置（一）在《２０００年政府预算收支科目》“一般预算收入科目”第４２类“行政性收费收入”下增设第４２２７款“外交行政性收费收入”，反映外交部门的护照费、认证费、签证费；增设第４２２８款“计划生育行政性收费收入”，反映计划生育部门收取的社会抚养费；增设第４２２９款“知道产权行政性收费收入”反映知识产权部门的专利收费收入；增设第４２３０款“林业行政性收费收入”，反映林业部门收取的绿化费、林业保护建设费等收费收入。
违反财经法规问题定性及处理处罚依据.
违反财经法规问题定性及处理处罚依据1.应缴未缴预算收入表现形式：应纳入预算的各项基金、行政事业性收费等（不含罚没收入）未按规定上缴国库或财政，或者截留、动用应当上缴的预算收入。
定性依据：违反了《中华人民共和国预算法》第四十六条“有预算收入上缴任务的部门和单位，必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库（以下简称国库），不得截留、占用、挪用或者拖欠。
”处理处罚：依［2004］国务院令第427号《财政违法行为处罚处分条例》第四条(一)款“隐瞒应当上缴的财政收入”；(二)款“滞留、截留、挪用应当上缴的财政收入”；(三)款“坐支应当上缴的财政收入”之规定：责令改正，调整有关会计账目，收缴应当上缴的财政收入，限期退还违法所得。
对单位给予警告或者通报批评。
对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处。
2.部门预算编制不完整表现形式：部分单位应纳入部门预算编制范围实际未纳入；单位收入、支出未全部纳入部门预算编制。
定性依据：违反了《中华人民共和国预算法》第六条“各部门预算由本部门所属各单位预算组成。
”和第七条“单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。
”（95）国务院令第186号《中华人民共和国预算法实施条例》第十七条“各部门、各单位编制年度预算草案的依据：(一)法律、法规；(二)本级政府的指示和要求以及本级政府财政部门的部署；(三)本部门、本单位的职责、任务和事业发展计划；(四)本部门、本单位的定员定额标准；(五)本部门、本单位上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素。
”［1998］财政部令第9号《行政单位财务规则》第十条“行政单位的各项收入和支出应当全部纳入单位预算统一管理，统筹安排使用。
”［1996］财政部令第8号《事业单位财务规则》第十三条“事业单位的各项收入全部纳入单位预算，统一核算，统一管理。
财政部关于进一步加强地方政府性基金预算管理的意见
财政部关于进一步加强地方政府性基金预算管理的意见文章属性•【制定机关】财政部•【公布日期】2009.10.10•【文号】财预[2009]376号•【施行日期】2009.10.10•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】财政其他规定,预算、决算正文财政部关于进一步加强地方政府性基金预算管理的意见（财预[2009]376号）各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：近年来，随着深化部门预算、综合预算等改革，地方财政部门对政府性基金（以下简称基金）预算管理越来越重视，基金预算管理水平不断提高。
但由于体制机制等方面的原因，目前地方基金预算管理仍不尽科学规范，存在基金预算编制比较粗放，基金预算编制范围不够完整，基金预算约束力不强，基金预算与公共财政预算之间缺乏协调和衔接等问题。
为加快建立完整的政府预算体系，提高财政管理绩效，按照推进财政科学化精细化管理的要求，现就进一步加强地方基金预算管理提出以下意见：一、统一思想，充分认识基金预算管理的重要性加强基金预算管理，编制科学、规范的基金预算，有利于健全政府预算体系，提高财政预算的统一性和完整性；有利于增强财政对各类资金的统筹调配能力和管理监督水平，应对当前财政经济形势；有利于推进财政科学化精细化管理，更好地支持国家重点建设和社会事业发展。
加强基金预算管理，对于更好地发挥财政职能作用，做好新形势下财政工作，具有十分重要的意义。
地方各级财政部门要充分认识加强基金预算管理的重要性，统一思想和行动，将基金预算管理与公共财政预算管理摆在同等重要的位置，主动开展相关工作，切实采取有效措施，稳步提升地方基金预算管理水平。
二、深化改革，提高基金预算编制的精细化水平地方各级财政部门要对本地区基金项目进行全面清理规范，按照财政部的统一规定，已明确取消和违反审批管理规定越权设立的基金项目要坚决停止征收，应纳入基金预算管理的要全部纳入基金预算编制范围。
继续深化部门预算改革，细化基金预算编制，严格按照修订后的基金预算收支科目编制基金预算，全面准确反映各项基金收入来源，清晰反映基金支出总量、结构与方向。
预算执行定性依据
预算执行定性依据1.支出预算未细化到具体单位和项目。
不符合全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》关于“严格按预算支出的原则，细化预算和提前编制预算”或（和）《中华人民共和国预算法实施条例》关于“各部门、各单位编制年度预算草案的依据”是“本部门、本单位的职责、任务和事业发展计划”的规定。
2.无预算支出。
不符合《中华人民共和国预算法实施条例》关于“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准；严格按照预算规定的支出用途使用资金”的规定。
3.历年结余资金未及时安排使用。
不符合全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》关于“各部门、各单位应当按照预算法的要求编好部门预算和单位预算，有关部门要按时批复预算、拨付资金”。
4.使用上年结余资金未纳入预算安排。
不符合《中华人民共和国预算法》关于“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行”和《中华人民共和国预算法实施条例》关于“中央预算的编制内容：(一)本级预算收入和支出；(二)上一年度结余用于本年度安排的支出”的规定。
5.项目经费结余，影响资金使用效益。
不符合《中华人民共和国预算法实施条例》关于“各单位、各部门应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度提高资金使用效益”的规定。
6.预算编报多列。
不符合财政部《关于编制2005年中央部门预算的通知》关于“部门预算的各项数据要做到准确、可靠，确保部门预算的真实性和完整性”的规定。
7.虚列支出。
不符合《中华人民共和国预算法实施条例》关于“政府财政部门、各部门、各单位在每一预算年度终了时不得把本年度的收入和支出转为下年度的收入和支出，不得把下年度的收入和支出列为本年度的收入和支出”的规定。
8.部门预算中包含非所属单位预算；向非预算单位拨款。
不符合《中华人民共和国预算法》关于“各部门预算由本部门所属各单位预算组成”的规定。
9.未及时转批预算。
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●主要表现形式：
1．单位未及时将应纳入预算管理的政府性基金上缴财政；
2．有预算收入上缴任务的部门和单位将应纳入预算管理的政府性基金收入挂帐，未及时缴入国库；
3. 单位或财政部门将政府性基金收入作一般预算收入缴入国库。
●定性依据：
1．2002年5月20日财政部下发的财综[2002]33号《关于公布保留的政府性基金项目的通知》六、在保留的政府性基金项目中，凡未纳入财政预算管理的，自2002年7月1日起按照附件的有关规定缴入国库，统一纳入财政预算，实行“收支两条线”管理，……
2．1994年3月22日颁布的《中华人民共和国预算法》
第四十五条
预算收入征收部门，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。
不得违反法律、行政法规规定，擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。
第四十六条
有预算收入上缴任务的部门和单位，必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库（以下简称国库），不得截留、占用、挪用或者拖欠。
3．1985年7月27日颁布的《中华人民共和国国家金库条例》
第十四条
国家的一切预算收入，应按照规定缴入国库，任何单位不得截留、坐支或自行保管。
●处理、处罚依据：
1、2004年11月30日国务院颁布的《财政违法行为处罚处分条例》
第四条规定
财政收入执收单位及其工作人员有下列违反国家财政收入上缴规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，收缴应当上缴的财政收入，限期退还违法所得。
对单位给予警告或者通报批评。
对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：
(一)隐瞒应当上缴的财政收入；
(二)滞留、截留、挪用应当上缴的财政收入；……
2．1994年3月22日颁布的《中华人民共和国预算法》
第七十五条
隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的，由上一级政府或者本级政府财政部门责令纠正，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。
3．1997年10月21日国务院颁布的《中华人民共和国审计法实施条例》
第五十二条
对本级各部门（含直属单位）和下级政府违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支，审计机关在法定的职权范围内，区别情况对违法取得的资产按照以下规定处理：
（一）责令限期缴纳、上缴应当缴纳或者上缴的财政收入；。