邻避型群体事件的特征、成因与应对

邻避型群体事件的特征、成因与应对作者：王玉明来源：《党政论坛》2015年第09期自上世纪70年代以来，邻避冲突已成为世界各国面临的共同挑战。

中国自上世纪90年代以来，各类社会冲突呈快速上升趋势。

这些社会冲突主要集中在土地和拆迁纠纷、劳资冲突、邻避冲突等三大领域。

而邻避冲突大多演变为邻避型群体性事件，甚至升级为暴力性群体事件，这已成为政府必须面对和应对的社会问题。

本文选择近年来影响较大的多起典型邻避型群体事件，分析这类事件的特征、成因，并探讨有效应对这类事件的对策。

一、何谓邻避冲突与邻避型群体事件“邻避”这词源自英文短语“Not In My Back Yard”的缩写——“NIMBY”，“Not In My Back Yard”是西方国家民众抗议环境污染或环境影响项目的经典口号，可译为“别建在我家后院”或“远离我家后院”。

与其意思相近的口号还有“Not In Anybody’s Backyard”、“Not-In-My-Bottom-Line”等，可译为“别建在任何人后院”、“别越过我的底线”。

1980年代原英国环境事务大臣尼古拉斯·雷德利最早使用“NIMBY”这词，后来台湾学者将“NIMBY”译为“邻避”。

当前学术界和媒体流行的“邻避情结”、“邻避冲突”、“邻避运动”、“邻避效应”等术语由此而来。

所谓邻避冲突，是指建设项目（邻避设施）附近的居民因担心其对身心健康、环境质量和资产价值等带来负面影响，而引发的抗拒心理和抵抗行动。

直接引发邻避冲突的是“邻避设施”。

一般来讲，邻避设施是指影响当地居民的身心健康、资产价值、环境质量的令人感到厌恶而不支持的设施或项目。

广义上的“邻避设施”包含一切有着潜在风险及危害的生产项目及设施。

如由政府或非营利部门兴建的交通、通讯、环境、能源、医疗公共基础设施，核电、火电、炼油、石化以及造纸等项目。

狭义上的“邻避设施”指人们生产、生活必须的公共设施，如地铁、垃圾处理场。

邻避设施具有两个基本特征：一是会产生负的外部效应。

包括空气和水质污染、光或噪音污染、生态或景观影响等。

也有一些非环境的影响，如精神病院、艾滋病治疗所、传染病医院、戒毒所、监狱、火葬场等设施，会影响当地物业的价格，或给社区带来耻辱感。

二是成本与效益分布不对称。

邻避设施的公共效用不是为设施周边居民所独享，但风险或危害却集中影响周边居民。

台湾学者通俗地表述为：“鸡粪拉在我家后院，鸡蛋却下在别人家里”。

由于这种成本与效益不对称，民众往往会强烈反对邻避设施建在自家附近。

所谓邻避型群体事件，是指因邻避设施的风险和危害而引发邻避冲突进而导致的群体事件。

邻避型群体事件的参与者通常采取两种方式：一是温和的非暴力方式，二是激烈的暴力方式。

前者主要有上访、静坐、罢工、集会、游行、示威等方式。

后者主要采取攻击性、破坏性手段，如冲击、围堵党政机关、公私企业、社会组织、重点工程，堵塞交通，损毁公私财物，伤害相关人员等，这是一种激进的抗议方式。

现实中并不是所有的参与者都采用暴力方式，有的事件整个过程以温和方式表达利益诉求，有的一开始是采取非暴力方式，后来矛盾激化演变为暴力事件。

从邻避设施是否存在实际危害来看，这些事件有的属于事后救济型，有的属于事前预防型。

前者是权益已受侵害后的维权行动，后者是针对拟建的未上马项目而发起的预防性维权。

邻避设施的拟建阶段、在建阶段和运营阶段，都会可能发生邻避型事件。

二、近年来邻避型群体事件的特征分析近年来，邻避型群体事件呈逐年上升趋势，许多重大事件相继爆发。

随着中国工业化、城市化的快速发展，环境问题日益突出，环境群体性事件呈迅速上升趋势，以年均29.8%的速度递增。

从事件涉及的地域范围来看，几乎遍及城市和农村、沿海和内地。

从涉及的建设项目看，主要集中在：一是PX项目建设。

如厦门PX事件，昆明PX事件、寧波PX事件、彭州PX事件、茂名PX事件。

二是垃圾处理项目。

如北京六里屯和高安屯、南京天井洼、上海江桥、广州番禺、武汉黄陂等地的垃圾焚烧厂项目都遭到周边居民的强烈反对。

三是能源建设项目。

主要是核电站、火电站，以及高压线和输变电站建设等，如广东海门电站事件、河源电厂事件、鹤山核燃料厂事件等。

四是交通建设项目。

主要包括公路、轨道交通、机场建设等，如上海磁悬浮事件。

1.行动参与者易形成集体认同，事件生成快速。

一是容易形成集体认同。

在群体事件发生过程中，存在着一种与集体行动有关的认知和归因模式，它是集体行动参与者解释自己处境的一种共同认知。

事件之初一般参与者少，随着不满情绪的传播、发酵，随后形成并受特定的群体“情境规范”影响，这种群体一旦形成，会出现一种双向性、爆发性的情绪感染，群体就会采取集体抗争来强化这种集体认同，这种群体心理和情绪感染会导致行为的不理智。

邻避设施往往影响周边居民、整个社区，甚至整个城市的居民，很容易引发共鸣，打着保卫家园的口号，采取集体抗议行动。

二是事件生成速度快。

从以上邻避型群体事件来看，从酝酿到走上街头抗议的少则几天，多则十来天不等。

2.民众抗议直指地方政府，抗议目的是环境维权。

在我国，由于地方政府在这类事件中扮演一种特殊角色，即在邻避设施的规划中政府具有决定性的作用，地方政府是企业在当地发展的“推手”，而且与相关企业常常存在利益勾连，加上政府环境执法不力，监管失职等等。

因此，在邻避型群体事件中，民众将矛头直接指向地方政府，而不针对中央政府。

民众不但利用中央政府的环保政策，而且努力拓展自己的生存空间，并当作是和地方政府进行博弈的重要依据。

从性质上讲，邻避型群体事件是一种非政治性的冲突，抗议的目的是环境维权。

这种冲突无关体制内的权力分配和利益分配，并不直接指向具体的政治目标，更无关意识形态的争论，主要诉求是终止项目或获得损害补偿。

民众在邻避抗争中努力与现有的国家话语保持一致，不但不挑战和对抗既有的体制和制度，也力求在体制内获得国家资源的支持。

当达到这些要求后，事态很快恢复平静。

因此，不要过度政治化解读群体事件。

现实中，有的地方政府面对邻避冲突时，一开始就视为政治事件，拼命压制，动用国家机器，结果将事件激化。

当然，事件如得不到妥善处理，也会演变成政治冲突。

3.理性抗议与暴力抗议并现，暴力性群体事件占比大。

邻避型群体性事件中的参与者一般采取非暴力与暴力两种方式。

审视以上多起群体性事件，无明显统一抗争方式，表现为暴力或非暴力。

研究发现，邻避抗争之初基本都是理性地表达诉求，但后来演变成暴力冲突事件，有的还可能会造成流血冲突。

这种事态演变的趋势较普遍，占比很大。

4.预防性抗议与事后性抗议并存，预防性抗议快速增加。

邻避型环境群体事件分为事后救济型和事前预防型两种类型。

前者是邻避设施已经出现负面影响或损失，民众为了维护正当权益进行抗争。

2005年的东阳事件、浏阳事件等都属于事后救济型。

后者是邻避设施存在潜在的风险或危害，在现实危害还没有出现前就起来抵制抗议，有的发生在项目在建阶段，有的发生在项目公示阶段，有的甚至发生在规划论证阶段。

这是自2007年厦门PX事件以来出现的新的抗议形式。

随着民众环保观念的增强，预防式维权事件或群体事件快速增加。

民众对PX 项目、垃圾处理项目等邻避项目的潜在风险存在焦虑心理，特别是曾经发生的事件，加剧了人们的恐惧。

对于项目未来的环境风险，他们“宁可信其有，不可信其无”，最好在风险尚未出现前叫停。

5.网络推动与现场抗议互联互动，网络的推动效应强大。

综观近些年发生的邻避型环境群体性事件，网络起着至关重要的推动作用。

民众通过网络获取邻避设施信息，通过网络迅速动员和放大抗争声音，形成强大舆论压力，通过网络组织策划抗议行动。

可以说，网络不仅是各种舆论集散地，也是许多群体事件的策源地，或者事态蔓延升级的“推手”。

民众的诉求通过微博、微信、QQ、社交网站等新媒体传播，产生情绪上的共鸣，发展成现场行动。

三、邻避型群体事件频发的原因分析改革开放30多年，中国公民社会在不断成长，公民权利意识和环保意识不断觉醒，这不仅是中国公民社会发展的标志，而且是公民大胆维权的思想基础，也是邻避型群体性事件高发的重要原因。

除此而外，还有以下重要因素：1.事前民众参与缺位，民众利益被漠视。

在我国，政府习惯“替民做主”，公共项目往往采取“决定-宣布-辩护”的模式，利用公权力强迫民众接受其决定，只有在遇到民众的激烈反对时，才会采取应急的方式与民众进行接触和解释。

政府常常认为只要项目是为了当地经济社会发展，只要环评没有问题，民众就应该支持，然而，事情并非那么简单。

对以上案例研究发现，事前民众参与缺位，民众利益被忽视，这是国内频繁出现邻避型群体事件的根本原因。

民众参与缺失表现在：法定的程序节点不履行，如没让民众参与环评；民众参与的时机太迟，可能在冲突剧烈的节点上才引入；民众参与的方式单一化，形式主义走过场。

利益直接相关的民众对项目不知情，正当利益诉求又不到回应，更谈不上利益保障，抗议就成了他们的直接反应，走向街头，向政府讨一个“说法”。

像江苏启东事件，在事件前一年的时间里，当地民众多次找过当地的渔业部门、海洋部门，想了解排海管道、入海口的环境影响情况，但没有得到准确的答复，民众无奈上街抗议。

2.邻避项目信息不透明，环评报告失真。

邻避冲突的一个重要原因是信息不对称不透明，一是邻避设施选址信息不对称不透明，邻避项目决策过程不公开，如环评、规划等程序不公开。

二是邻避设施运行及其影响的信息不对称不透明。

项目环评常常悄悄进行，环评报告的全文和关键细节不公开。

如深圳下坪垃圾场附近的民众要求公开垃圾场建设的环评报告，将相关部门告上法庭，但政府以垃圾场环评报告涉密而不公开。

什邡钼铜项目从立项到审批有两年时间，但大部分居民直到看到项目开工仪式的新闻报道后才知道。

广州番禺许多楼盘的业主看到媒体报道后，才知晓身边要建大型的垃圾焚烧厂。

同时，案例研究中发现，许多环评报告弄虚作假，环评报告普遍被当地居民质疑。

如在秦皇岛垃圾焚烧发事件中，中国气象科学院的环评报告在民众意见调查表上造假，100份全数赞成的调查表近四成是伪造，其中有逃犯的名字、死去两年的人的名字，15人虚构。

另外，许多科研单位内部管理不规范或参与环评作假，环评报告遭到质疑。

有的环评报告质量不高、粗制滥造，如什邡钼铜项目环评报告根本没有指出项目对周围环境会产生的不良影响及程度。

3.政府公信力低，政府与民众沟通不畅。

目前，政府在民众心中的形象差，民众对地方政府已普遍不信任，邻避项目不断遭遇民意狙击，政府公信力丧失，陷入了“塔西佗陷阱”。

这种不信任导致政府决策的风险放大，许多邻避设施其实不会带来什么危害或风险，但老百姓就是不信任政府的宣传。

由于政府不会也不愿与民众沟通，单向的宣传很可能被看成是“操纵舆论”。

例如，为了民众支持“PX”项目的上马，茂名市委宣传部准备了20篇科普文章，打算逐一发表，但这种单向的宣传报道，缺乏沟通的诚意，一个月后，民众就上街抗议了。