国家经济学基础人才培养基地第六届学生学术交流会论文

国家经济学基础人才培养基地第六届学生学术交流会论文对我国城镇养老保险制度改革的思考——基于金融制度视角的分析姓名：姚白羽学校：复旦大学专业：经济学南开大学经济学系二00六年十一月对我国城镇养老保险制度改革的思考——基于金融制度视角的分析03级经济学系姚白羽1摘要：“养老”一直是人类的一个基本问题。

在自给自足的小农经济时代，“养儿防老”是一种自发形成的养老制度安排。

现代开放式的市场经济体制则要求家庭养老不得不向社会养老这样一种新的制度安排过渡。

近年来，我国的城镇养老保险制度经历了一系列改革，但资金筹措、保值增值和监管机制三方面的问题却仍然存在。

本文试图基于金融制度的视角，提出一些可行的政策建议，探索我国养老保险制度的进一步改革方向。

关键词：养老保险基金制监管机制一、引言“养老”一直是人类的一个基本问题。

早在公元前500年左右，孔子在《礼记·礼运》大同篇中就提出了“大同社会”的养老思想：“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦，故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者，皆有所养。

”在自给自足的小农经济时代，家庭是一个稳定的社会单位，同时也是养老的最基本单位。

“养儿防老”实际上是一种自发形成的金融制度安排。

而当原有的封闭式的小农经济的格局被打破，逐渐向开放式的市场经济转轨时，家庭的稳定性、可靠性大大降低。

家庭养老不得不向社会养老这样一种新的制度安排过渡。

我国现行的养老保险制度采取社会统筹与个人账户相结合的部分基金制模式。

作为一种金融制度，它需要解决三方面的问题：资金筹措、保值增值和监管机制。

在资金筹措方面，不仅要及时弥补历史遗留下来的“隐形债务”，更要寻求一些公平的筹资方式；在保值增值方面，需要对养老基金进行多元化的投资组合；在监管机制方面，政府既要保证养老基金资产的安全性、流动性和盈利性，又要实现其职能的转变。

关于这些问题的解决途径，不少国家的实践经验对我们来说具有很好的借鉴意义，但也有一些问题是我国所特有的，必须由我们自己“摸着石头过河”。

本文试图分析这一金融制度存在的问题，提出解决问题的可能的政策措施，并探索我国养老保险制度的进一步改革方向。

二、中国养老制度安排的历史演变（一）、小农经济时代的家庭养老制度在我国历史发展的长河中，自给自足的小农经济延续了很长一段时间。

家庭养老成为人们对养老问题的自发回答，其突出表现为“养儿防老”思想，即每个家庭都养育一些孩子，将青壮年时消费不了的产品“投资”在孩子身上，当他们的孩子成为青壮年时，他们的养老1作者感谢封进老师在本文写作中的指导。

当然，文责自负。

就由他们的孩子来承担。

这实际上可以看成是一种金融制度（袁志刚等，2005）。

它包含了三层意思：第一，在“投资成本”的筹措方面，父母在青壮年时尽可能多地将未消费的产品储蓄起来；第二，初始的“投资成本”通过孩子这一特殊的“金融产品”的成长实现保值增值，使父母在老年时获得生活所必需的回报；第三，以传统道德所提倡的“孝”为监管机制，保证这样一种金融制度不出现金融危机。

我国历来以人口众多而著称于世，正是基于这样一种“多子多福”的指导思想。

10世纪以前，即宋代以前的人口并未超过1亿，17世纪初，即明代盛年，人口有了明显的增长，达到1.6亿。

在1650年左右，由于明末清初战乱、灾荒和瘟疫的影响，人口减少到约0.9亿。

经过多年的休养生息，到1740年前后的乾隆初年人口增至2亿，到19世纪20年代人口进一步增加到4亿，1850年时估计有4.5亿。

此后由于太平天国战争和全国性动乱，人口再次锐减，但很快就在19世纪和20世纪之交得到恢复，1930年人口已达5亿。

1953年第一次人口普查时人口为54167亿。

2这种高速增长型的人口结构一直维持到建国以后。

总结起来，家庭养老制度的运作模式为：作为一个养老金计划的参加者，在工作期间把一部分劳动收入集中于一个可用于投资的基金（孩子），在退休以后，该基金在以投资所得的回报（孩子成长到青壮年时所生产的产品）向他兑现当初的养老金承诺。

（二）、从家庭养老转向社会养老建国以后，原有的封闭式的小农经济的格局被打破，逐渐向开放式的市场经济转轨。

二元结构的存在使得城镇的发展领先于农村。

与此同时，家庭结构的稳定性、可靠性也大大降低。

家庭形式的变化必然影响到养老保险制度的变化，使得首先工业化的城镇开始推行社会养老保险制度。

1．初始“投资成本”的缺乏50年代初，为了迅速实现国家工业化，政府选择了重工业优先发展战略。

而重工业的发展需要大量的资本原始积累，与当时中国资本稀缺的资源禀赋状况形成矛盾，不得不由政府出面，采取计划经济体制，人为压低工资和生活必需品的价格，以此来实行政府强制性储蓄政策（林毅夫、蔡昉、李周，1994）。

在政府储蓄增加的同时，居民储蓄却被大大压制了，从而使得家庭养老基金的初始投资难以完成。

另一方面，为了吸纳快速增长的劳动力资源，实现“充分就业”的目标，我国采取了计划就业体制（陆铭，2002），以企业为统筹单位的社会养老制度开始施行。

2．可用于“投资”的“基金”（孩子）的减少建国后，中国也和世界上其他国家一样，发生了“人口转变”。

3从1949-2005年全国人口出生率和死亡率的统计图中，我们可以发现，除去个别人口异常变动的年份以外，出生率和死亡率均呈现下降趋势，而由于计划生育的原因，出生率的下降幅度大大高于死亡率的下降幅度（图1）。

中国人口年龄结构也已经从早期年轻人口占主要地位的典型金字塔型，转变为老年人口增加、中间年龄人口占主要地位的近乎橄榄型。

而根据联合国人口局的预测，2050年按照年龄结构刻画，中国人口金字塔将是一个倒置的形状（蔡昉、王美艳，2006）。

另据第五次人口普查表明，2000年我国65岁以上老年人口已达到8811万人，占人口总数的6.96%，我们已经接近老龄化国家；2005年底全国1%人口抽样显示，我国总人口数达到130756万人，其中65岁以上人口达到10055万人，占总人口数的7.7%。

根据联合国的标2本节数据引自姜涛：《中国近代人口变迁及城乡人口结构的现代启示》，载《战略与管理》1994年第4期。

3人口转变是指人口再生产规模的转变。

首先表现为死亡率的下降和生育率在一段时间内上升，但随后生育率出现持续的稳定的下降，人口增长率先加速增加而后减慢，形成低生育率、高寿命和人口逐渐老化的人口增长模式。

这一过程称为“人口转变”。

准4，我国已经真正成为人口老龄化国家。

图1：1949-2005年全国人口出生率和死亡率单位：‰数据来源：2005年中国统计年鉴正是由于高龄老人增多，三代同堂的家庭比例很大，加上我国厉行计划生育政策，家庭的代际人口结构呈“四二一”和“四二二”的倒金字塔型。

这种代际人口结构使家庭内部赡养老人的功能弱化，急需外部的养老保险及社会保障发挥其功能。

3．家庭“投资回报”的不确定性首先，产业革命使厂商这一组织取代家庭成为社会最基本的生产单位，使得家庭（少部分仍从事农业生产的家庭除外）不再具备生产功能，青壮年家庭成员必须外出寻找工作，人口流动性增加，家庭结构趋于松散，家庭成员之间联系的紧密程度下降。

其次，随着社会经济的发展，尤其是在市场经济的条件下，人们的行为越来越多地受经济利益的驱动，即使父母年事已高，许多青年人也离土离乡，外出务工谋生。

也就是说，从单个家庭的角度而言，养老保险基金的“投资回报”面临未来的不确定性（Merton, 1983），这就要求在社会成员之间采取一种新形式的“合作主义”（John B. Williamson, Fred C. Pampel, 2002）的制度安排来分摊这种风险。

4．监督和约束机制的缺乏由于现代多元文化的影响，人们的价值观念已经发生了许多变化，传统道德作为一种“松”的约束，具有很大的主观随意性和不可控性，急需一种新的以法律为监督机制的“紧”的约束来替代它。

家庭的这些变化严重削弱了家庭的养老功能，而社会分工和社会化大生产的发展自然会让人想到用社会化的方法解决养老问题。

于是，社会养老制度就自然而然地代替家庭养老制度，成为必然的历史趋势。

4联合国认为，如果一个国家60岁以上老年人口达到总人口数的10%或者65岁以上老年人口占人口总数的7%以上，那么这个国家就已经属于人口老龄化国家。

（三）、社会养老制度安排1951年2月，我国颁布了《劳动保险条例》，首次为国有企业职工建立了社会保障制度，在退休年龄、养老保险领取资格、养老保险金额等方面作了具体规定。

当时确立的养老保险的性质为固定受益的现收现付制，由国家规定基本统一的养老保险待遇，由企业负责养老保险的发放，国有企业的经营由国家统负盈亏。

《劳动保险条例》在1953年、1958年和1978年分别作了修订，修订的主要内容是养老保险领取的资格和替代率5，而以企业为统筹单位的现收现付制的养老保险制度一直没有改变。

在条例修订前，男性所需的基本工作年限为25年且必须在退休时所在单位工作10年以上、女性所需的基本工作年限为20年且必须在退休时所在单位工作10年以上，方可获得相当于标准工资635%-60%的养老金。

1953年的修订将在退休时所在单位的最少工作年限减为5年，而养老金待遇却提高到工资的50%-70%。

1958年进一步将领取养老金所需的工作年限减少为男性20年、女性15年。

到1978年男性和女性的最低工作年限都降低到10年，而养老待遇却有所提高。

因此，1951-1978年间，社会养老保险的条件逐步放宽、待遇逐步提高。

其后，政府又努力将养老保险制度扩展到国有企业以外的企业。

1984年，劳动人事部发布了《中外合资企业劳动管理规定实施办法》，规定中外合资企业养老保险办法应参照国有企业的方案实行。

1988年，国务院又发布了《中华人民共和国私营企业暂行条例》，规定有条件的私营企业应为职工办理养老保险。

我国养老保险体系在20世纪90年代初进入改革时期。

1991年6月，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，标志着养老保险实现社会统筹的开始，改变了长期以来养老保险完全由国家、企业包揽的办法。

1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》，明确了实行养老保险基金行政管理与经营管理相分离的整体改革思路。

1994年7月，八届人大常委会第八次会议通过了《中华人民共和国劳动法》，标志着中国养老保险制度已进入国家立法阶段。

1995年3月，国务院发出《深化企业职工养老保险制度改革》的通知，确定了企业职工养老保险改革制度的目标、原则，提出了具体的养老保险制度改革实施方案。

1997年7月，国务院制定了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，提出在1998年年底前，在全国范围内实行统一的个人账户、记账利率、缴费基数、缴费比例、计发办法，以及统一的过渡办法，企业基本养老保险制度统一并轨时间。