实施生态环境损害赔偿制度落实生态环境损害修复责任

实施生态环境损害赔偿制度 落实生态环境损害修复责任 改革开放以来，我国在经济持续高速增长、工 业化和城镇化进程加速的同时，也引发了日益突出的生态环 境问题，排污者造成的重大环境污染和生态破坏损失得不到 赔偿，公众的环境权益和生态系统得不到保护。

制定颁布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》 F简称《方案》），是追究生态环境损害赔偿责任、保护生态

环境资源和推动生态文明制度建设的重要举措。 《方案》的出台背景与基础 是现行环境损害赔偿“重人身财产，轻生态环境”。环 境损害赔偿法律体系由民法、侵权责任法、环境保护基本法 与单行法等法律构成，总体来看，主要侧重规制环境污染导 致的人身、财产损害赔偿。除海洋环境保护相关法律对海洋 生态环境损害有赔偿规定外，目前法律体系中对生态环境损 害的救济规定不完善。环境资源具有经济、生态及由生态衍 生的精神属性，其中生态和精神属性是环境资源满足人类享 受在良好环境中生活和审美情趣的基础，环境资源遭到污染 或破坏，其使用价值与生态价值应该予以赔偿，环境公益保 护与生态环境责任追究制度缺失的问题急需得到解决。

二是民事法律应对生态环境损害赔偿不足。我国宪法赋 予了国家和集体对自然资源的所有权，作为国家（或集体）围、赔偿权利人和赔偿义务人、赔偿程序、赔偿责任承担方

对其所有的自然资源的损害求偿权的依据。但是，归属国家 和集体所有的自然资源仅限于矿藏、水流、森林、山岭、草 原、荒地、滩涂等部分环境资源，难以涵盖所有的生态环境 类型。同时，所有权理论重在保护自然资源的经济价值，难 以对自然资源的生态价值进行保护。而且，民法上的“物”是 可支配、排他、有体之物，生态环境公共性、整体性的特点 决定了其难以真正被民法之“物”涵盖。

三是环境法律中生态环境损害赔偿制度不健全。为应对 我国生态环境损害救济不力，严重制约经济、社会与环境可 持续发展的问题，党的十八届三中全会对建立健全生态环境 损害赔偿制度提出

了要求。 2014 年修订的《环境保护法》 确定了损害担责原则，并明确符合条件的环保组织为环境民 事公益诉讼主体，客观上为生态环境损害赔偿责任的追究提 供了依据。但此法仍规定因污染环境、破坏生态造成损害应 承担侵权责任，并未将生态环境损害包含在内。虽然最高人 民法院相继出台了关于环境公益诉讼和环境民事侵权纠纷 的司法解释，对生态环境损害的赔偿予以认可，但司法解释 主要通过诉讼中的法律适用调整个案中的生态环境损害赔 偿问题，并非国家法律层面对这一问题的系统规定。

方案》的主要内容和特点 方案》主要规定了适用范围、试点原则、损害赔偿范

式，以及相应的技术、资金管理等问题。 《方案》是国家层 面首次以制度化的方式对生态环境损害赔偿制度进行的较 系统和完善的规定，并且具有诸多亮点与特色。具体来说：

第一，规定了赔偿范围，体现生态环境利益损失。 明确生态环境损害赔偿范围是构建生态环境损害赔偿 制度的基点。《方案》仅适用于生态环境本身损害的赔偿， 污染导致的人身、财产损害的赔偿直接适用民事法律，不在

方案》适用范围之内。生态环境损害赔偿范围包括必要合 理的污染清除费用、环境修复费用、环境修复期间服务功能 的损失以及生态环

境功能的永久性损害 4 个主要方面。调查 评估费用和有关公共服务费也应由赔偿义务人承担。 的生态环境损害问题，各地可以根据实际情况进行探索，不

生态环境损害具有特殊性，其补救主要是通过采取生态 环境损害清理与修复措施将生态环境恢复到损害发生之前。 因此，生态环境的恢复是损害补救的核心目的，赔偿只是保 障恢复的手段。生态环境损害赔偿范围也主要取决于相应的 清理与修复措施的费用。

，规定了赔偿义务人，明确免责情形。 方案》限于追究违法违规造成环境污染和生态破坏的 单位和个人，党委和政府有关负责人因决策失误造成生态环 境损害的，不适用本《方案》 。此外，《方案》主要适用于有 明确责任主体的生态环境损害赔偿责任追究。对于历史遗留做硬性要求。因此，《方案》规定违法排污污染环境、破坏 生态的企事业单位和其他生产经营者是生态环境损害赔偿 的主要责任主体。

除一般责任主体外，《方案》规定了试点地方可以根据 需要扩大生态环境损害赔偿义务人范围。这是因为，在实际 的案例中，未尽到注意义务的管理人和实际占有人、违反诚 实信用原则滥用公司法人资格的股东、明知环境违法仍向责 任者提供贷款的金融机构等，都有可能是对生态环境损害结

果有“责任”的主体。但是，如果不加考量地适用于生态环境

态环境损害赔偿责任，引发有失公平的后果。因此，试点地 方可以探索这些主体承担责任的归责原则、构成要件、抗辩 事由等，进而提出相关立法建议。

第三，规定了赔偿权利人，授予试点地方省级人民政府 损害索赔权。 针对目前生态环境损害主要由环保组织提起环境民事 公益诉讼进行救济，政府救济生态环境损害权责缺失的现状， 《方案》根据《环境保护法》关于地方人民政府对本行政区 域环境质量负责的规定，明确赋予地方人民政府保护公共环 境利益的职责，在生态环境损害发生后通过与责任者进行磋 商，及时开展生态环境损害修复工作，并在磋商不成的情况

F及时提起诉讼。在具体实践中，试点地方省级人民政府可

以根据环境事件的具体情况，决定由相关部门或机构负责启 动磋商或诉讼等赔偿的具体工作。

这种规定的理论基础在于，生态环境为全民所有，政府 代表全民对其进行管理与保护。因此，当生态环境受到侵害 时，政府有义务为保护公共环境利益不受损害进行索赔。从 公共环境利益保护的角度强化了政府及其部门的履责意识。

第四，规定了赔偿的磋商程序，创设救济损害的新途径。

损害赔偿中 ，可能导致单纯管理行为或投资行为也被追究生 赔偿权利人不再是命令式治理生态环境损害，而是作为生态

《方案》在现有的环境民事诉讼之外，创设了“磋商”这 种生态环境损害救济的新途径。根据《方案》 ，赔偿权利人 在知悉生态环境损害发生后，应当通过调查、评估等方式确 定生态环境损害已经发生且达到需要赔偿的程度，同时，确 认生态环境损害赔偿义务人。在具有明确赔偿义务人的情况

启动与赔偿义务人的磋商程序。磋商的主要内容包括调 查评估内容以及修复启动时间期限的确定。赔偿责任的承担 方式优先采用修复方式，在修复不能的情况下适用金钱赔偿 责任。磋商过程中的关键信息应当向社会公开，邀请专家和 公众参与。

在生态环境损害赔偿的诉讼程序之前设计前置的磋商 程序，有利于通过责任者、公众与政府的平等对话，实现公 共环境利益保护的平等参与。磋商虽有政府参与，但并非行 政法律关系而是民事性质的关系，因为在磋商的法律关系中，中立，《方案》对生态环境损害评估机构能力提出了要求，

环境的代表者参与生态环境损害修复方案的确定。这种方式 有利于平衡各方利益，也是欧美发达国家针对生态环境损害 赔偿问题普遍采用的做法。

第五，规定了赔偿诉讼程序，拓展已有的损害救济途径。 《方案》赋予赔偿权利人直接或在磋商不成情况下提起 生态环境损害赔偿诉讼的权利，是对现行环境民事公益诉讼 制度的有益补充。提出了赔偿权利人开展生态环境损害赔偿 磋商、提起生态环境损害赔偿诉讼以及鼓励环保组织提起生 态环境损害赔偿诉讼的要求，设计了针对生态环境损害赔偿 诉讼特点的证据保全、先予执行、执行监督及分期执行等制 度。

赔偿权利人进行磋商和诉讼中应当注意与其日常行政 管理的关系，罚款、责令停产停业等是政府相关部门对违法 企事业单位的行政处罚方式。生态环境损害民事赔偿与行政 处罚属于不同的法律关系，并行不悖。

第六，规定了试点工作配套措施，保障制度顺利推进。 《方案》明确了生态环境损害的技术和公众参与等保障 生态环境损害赔偿工作顺利开展的相关措施。 在生态环境损害赔偿过程中，需要以环境损害评估作为 技术支撑保障生态环境损害调查、评估与修复方案制定等事 实认定工作的顺利开展。为保障评估活动的科学合理、客观 并对评估活动进行规范化管理。

为有效监督生态环境损害修复与赔偿中损害调查、评估、 修复方案制定，行政磋商合意过程，以及修复措施与赔偿金 执行等工作的开展，《方案》强化了信息公开与公众参与的 要求。

加快实施《方案》的若干建议 ，加快建立生态环境损害评估技术体系。 害赔偿诉讼程序的衔接规则，以及生态环境损害赔偿诉讼与

生态环境损害评估是确认生态环境损害发生及其程度、 认定因果关系和可归责的责任主体、制定生态环境损害修复 方案、量化生态环境损失的技术依据，评估报告是生态环境 损害赔偿诉讼的重要证据。目前，环境污染和生态破坏行为 导致的生态环境损害评估技术方法与工作程序已在逐步完 善之中，但“多因一果”和“多果一因”的生态损害情况下如何确 认各因果关系链条等关键技术问题尚待深入研究。同时，针 对同一评估对象而由多个政府部门发布的不同损害评估技 术方法如何做出纲领性统筹、如何在个案中选择适用需要进

步明确。目前，当务之急是要分领域加快建立生态环境损 害评估技术体系。

第二，细化赔偿权利人开展的磋商和诉讼工作程序。 建议从两个方面细化磋商与诉讼工作程序。首先，需要 明确赔偿权利人开展生态环境损害赔偿磋商与生态环境损环保组织根据《民事诉讼法》和《环境保护法》提起环境公 益诉讼之间的关系。建议试点地方根据生态环境损害赔偿诉 讼在原告、诉讼请求、诉讼标的等方面的特点，研究符合实 际需要的特殊程序，并探索特殊程序与《民事诉讼法》一般 程序之间的衔接规则。其次，细化生态环境损害磋商的具体 工作程序，包括赔偿权利人的管辖范围与案件受理、损害调 查、评估的委托、责任人的认定、修复方案的制定、磋商协 议的通知、磋商的形式与内容、磋商决定及其效力等内容。

第三，强化损害赔偿过程中的信息公开和公众参与。 建议在生态环境损害调查、评估、修复方案制定与修复 执行等赔偿过程中，强化公众知情权、参与权与监督权。从 赔偿权利人与赔偿义务人两大主体方面明确信息公开的内 容、对象、程序与方式，对涉及公共环境利益的重大事项采 取强制信息公开。细化生态环境损害赔偿公众参与机制中公 众范围的选择与确定标准，明确公众介入生态环境损害赔偿 的时间点，优化咨询会、论证会、座谈会等参与形式，强化 公众意见反馈处理。

第四，规范生态环境损害赔偿资金管理。 此方案尚未对生态环境损害赔偿的社会化分担方式进