生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之关系

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海洋生态环境损害赔偿制度立法进路研究--以《海洋环境保护法》修改为背景

海洋生态环境损害赔偿制度立法进路研究——以《海洋环境保护法》修改为背景王秀卫*目　次一、《海洋环境保护法》第89条第2款的文本解析二、海洋生态环境损害赔偿立法需要厘清的几个问题三、《海洋环境保护法》第89条第2款的修改建议四、结语摘　要　《海洋环境保护法》第89条第2款与生态环境损害赔偿制度有高度同质性，有望成为首部直接规定该项制度的环境单行法。

在陆海统筹治理海洋生态环境背景下，海洋生态环境损害赔偿制度的修改完善应考虑海洋生态环境及我国海洋环境管理体制的特殊性，与《环境保护法》《民事诉讼法》及《民法典》相关条文相衔接，在归责原则、构成要件、责任形式等方面遵循基本法律的规定，在索赔主体、责任限制等方面作出特别规定。

关键词　海洋生态环境　陆海统筹　损害赔偿2018年国务院机构改革，撤销国家海洋局，其海洋生态环境保护监督管理职责转由生态环境部统一行使，生态环境部海洋生态环境司成立，海洋生态环境保护管理体制经历了重大调整。

与此同时，《海洋环境保护法》大修也提上议事日程。

〔1〕《海洋环境保护法》自1999年起规定了海洋生态破坏损害赔偿制度，〔2〕开启了行政机关代表国家基于海洋生态破坏提起损害赔偿请求的制度先河，后被2012年《民事诉讼法》民事公益诉讼制度所吸纳，其中“法律规定的机关”即为海洋环境监督管理部门。

〔3〕*　王秀卫，海南大学法学院教授，法学博士。

本文系国家社科基金重大项目“我国南海岛礁所涉重大现实问题及其对策研究”（项目号16ZDA073）的阶段性研究成果。

〔1〕　参见《〈海洋环境保护法〉迎大修：厘清政企责任沿海产业布局受约束》，载《21世纪经济报道》2018年12月3日，第2版。

〔2〕　该法第89条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。

”〔3〕　2018年最高人民检察院公布的《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》中在关于提起民事公益诉讼前公告对象和诉讼支持起诉对象时对“法律规定的机关”做出明确说明：法律规定的机关中有明确规定的是行使海洋环境监督管理权的部门。

环境民事公益诉讼中行政机关角色的再认识

ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol. 49 No.07 2021近年来，我国在环境公益诉讼上进行了诸多尝试，并取得了一定成果。

作为应对新型环境侵权的产物，环境民事公益诉讼在该领域发挥着越来越重要的作用。

特别是新颁布的《中华人民共和国民法典》进一步为环境民事公益诉讼提供了一定程度的规范保障。

在民事规范中，公法规范占据重要地位，民法出现了“私法社会化”的现象，行政机关在民事活动中发挥着越来越重要的作用。

但是在民事救济中，行政机关的地位却不甚明确，特别是在公益诉讼制度之中，行政机关处于“尴尬”的境地。

不仅《民事诉讼法》对行政机关的地位没有明确的规定，而且在司法实践中，行政机关的发挥空间也有限。

与行政机关在环境行政公益诉讼中只能作为被告不同，在环境民事公益诉讼中，行政机关却扮演着不同的角色，但是这种角色并不明确。

学界对行政机关是否能够作为环境民事公益诉讼中的适格原告产生了巨大争议，对于行政机关的其他角色认定也存在不同意见。

更有学者认为行政机关不应当出现在环境民事公益诉讼之中，其认为行政机关应退出环境民事公益诉讼的舞台，并逐步走向生态环境损害赔偿环境民事公益诉讼中行政机关角色的再认识Re-understanding of the Role of Administrative Agencies in Environmental Civil Public Interest Litigation■文/侯志强王宏摘要在现有环境民事公益诉讼中，行政机关的角色地位并不明确，这给诉讼顺利展开带来了一定影响。

行政机关在环境民事公益诉讼中应当扮演多重角色，实现角色的多向度拓展。

作为公共利益的代表，行政机关应当被肯定为适格原告。

作为拥有专业知识的代表，行政机关应当被明确为证人。

作为强制力的代表，行政机关应当被视作为执行协助者。

明确行政机关在环境民事公益诉讼中的定位以及角色的多重认定，有助于诉讼的顺利进行，能够为环境保护提供有力的保证。

山东潍坊昌邑市人民检察院诉李某某环境污染刑事附带民事公益诉讼案

山东潍坊昌邑市人民检察院诉李某某环境污染刑事附带民事公益诉讼案文章属性•【案由】污染环境罪（取消重大环境污染事故罪）•【审理法院】昌邑市人民法院•【审理程序】一审•【裁判时间】2023.02.16裁判规则针对故意污染环境、破坏生态造成严重后果的违法行为，检察机关、审判机关依法适用相关规定，以生态环境服务功能损失数额作为基数，综合考虑生态环境违法主体的主观过错程度、损害后果严重程度、违法主体的经济能力、赔偿态度等因素确定倍数，以“基数×倍数”的计算方式确认惩罚性赔偿金数额，有效发挥惩罚性赔偿的惩罚和震慑作用，实现公益的有效保护。

正文山东潍坊昌邑市人民检察院诉李某某环境污染刑事附带民事公益诉讼案【关键词】刑事附带民事公益诉讼危险废物污染生态环境服务功能损失惩罚性赔偿【基本案情】昌邑市地处渤海湾，城区北侧的王氏义沟作为引水渠，向北连通堤河汇入渤海。

李某某在承包经营昌邑市某污水处理有限公司期间，违规为他人处理外运的化工废水，并于2021年3月将部分化工废水和溶液倾倒至某纺织厂北墙南侧的水池内，通过雨污管道暗管排入王氏义沟。

经检测认定，所倾倒工业废水和溶液均属于危险废物，王氏义沟水体受到严重污染。

案发后，李某某仅对排污口附近河床底部污泥进行清理，未对受损生态环境进行修复。

【诉前程序】2022年2月24日，昌邑市人民检察院在审查李某某涉嫌污染环境罪一案期间，发现公益诉讼线索，于同年2月28日立案。

昌邑市检察院委托山东大学生态环境损害研究院对受污染水体生态环境功能损害问题进行评估并出具专家意见，认定李某某非法倾倒危险废物对王氏义沟的水体造成严重损害，因受污染的河流水质修复具有不可逆转性，参照虚拟治理成本法计算得出涉案排污行为造成的生态环境服务功能损失为471024元。

昌邑市检察院综合考量李某某主观过错、损害后果、履行能力、生态修复成本和刑事处罚等因素，主张其以生态环境服务功能损失的1.5倍承担惩罚性赔偿金。

生态环境资源公益诉讼研究

生态环境资源公益诉讼研究生态环境资源公益诉讼研究摘要：生态环境资源保护已经日益成为社会关注的焦点，诉讼推进是生态环境资源保护的最重要方式。

因此，我们唯有加强公益诉讼制度的建设，才能日益在生态环境资源保护工作中取得良好成绩，同时可以推动生态环境资源保护法体系的完善和发展。

一、公益诉讼的概述公益一词源于20世纪60年代，所谓公益诉讼，有广义和狭义之分。

广义的公益诉讼包括所有为维护公共利益的诉讼，狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼。

生态环境资源公益诉讼，是指在生态环境资源公共利益可能或正在受到侵权的情形下，个人、社会团体组织、有关机关，出于保护公共利益的目的，将不法侵害人诉至法院，要求其停止侵害、消除影响、赔偿损失的诉讼。

这是一种公益性质的诉讼，起诉人提起诉讼的目的是为了维护生态环境资源的公共利益，而不是为了获取私利。

二、我国生态环境资源的现状及形成原因（一）我国生态环境资源的现状改革开放以后我国经济迅猛发展，人民生活水平日益提高的同时，我国也面临着越来越严重的生态环境资源问题。

我国当前的生态环境资源问题突出表现在：空气污染，空气中有害物质以及颗粒粉尘不断增加，严重威胁着人们的健康，特别是北方地区，大面积出现雾霾情况；森林资源匮乏，森林覆盖率低，近年来我国森林面积大幅减少，森林采伐量远远超过森林生长量，滥砍乱伐、毁林开荒现象十分严重，森林赤字明显，当代人已经过早地消耗了后代人应享用的；水土流失面广量大，土地荒漠化速度加快；水资源严重短缺，且地区分布不均，河流断流日趋严重，湖泊退化愈演愈烈；地下超采，水位下降，华北地区地下超采形成的沉降漏斗已连成一片，地下水沉降漏斗由点到面，由城市向农村发展，面积越来越大，出现了区域性大范围的漏斗；湿地变农田，湿地破坏率加剧；农村生态环境污染严重，乡镇工业污染严重，农村耕地化肥使用量逐年增加，禽畜和水产养殖加剧了农村污染。

（二）生态环境资源破坏现状形成的原因造成生态环境资源破坏的原因是多方面的，既有历史的原因，也有现实的因素，既有自然的因素，也有人为的原因，但是人为因素更为主要。

论环境民事公益诉讼与环境私益诉讼的协调

第42卷第2期2021年4月Vol.42,No.2Apr.2021江西理工大学学报Journal of Jiangxi University of Science and Technology文章编号：2095-3046（2021）02-0024-05DOI：10.13265/ki.jxlgdxxb.2021.02.005引文格式：徐忠麟，夏虹.论环境民事公益诉讼与环境私益诉讼的协调[J].江西理工大学学报,2021,42（2）：24-28.论环境民事公益诉讼与环境私益诉讼的协调徐忠麟I，2,夏虹6（1.江西理工大学环境资源法研究中心，江西赣州彳！®。

；".新余学院，江西新余338000）摘要：环境民事公益诉讼在实践中的有序运作，不仅需要对该项制度的内部进行协调，还需对该制度与相关程序制度进行协调，协调好该制度与已有的环境私益诉讼的运行模式是其发展的必经环节#现有的公私益诉讼相分离协调模式忽视了环境案件的天然融合性，同时也呈现出顾此失彼的现象。

完全排除诉的合并可能性协调模式并非长久之治，协调两者不仅要考虑二者的同质性、差异性，也要重视两者的相通性、融合性。

在二元模式的大架下建议从中止诉讼、诉的特殊合并、二者协调的现有困境#关键词：环境民事公益诉讼；环境私益诉讼；协调中图分类号：D922.69文献标志码：A为有效保护生态环境，惩罚损害环境利益的行为,2012年修订的《民事诉讼法》在私益诉讼的基础上新增了公益诉讼，拓宽了环境侵害救济途径。

由此，我国存在环境公益诉讼与环境私益诉讼等多种救济模式。

为避免两诉之间发生冲突,2015年施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）明确了两诉的“二元”运行模式，即两诉分别提起，分别审理+由于两诉在诉讼的、诉讼在审理、案件事等存在丨的联系，将二者完全肢解分的模式反利于案件的审理，利于，二者已为理论与的题+的十生态明的，新的环境法，，避免；环境案件事的，在两诉两者的，两诉的，上二者的关系+环境民事公益诉讼与环境私益诉讼在环境益的有，环境法的重要发展方向。

关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见(环法规[2020]44号)

关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见为推动生态环境损害赔偿制度改革工作深入开展，根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）的相关规定，在总结地方实践经验基础上，提出以下意见。

一、关于具体负责工作的部门或机构《改革方案》中明确的赔偿权利人可以根据相关部门职能指定生态环境、自然资源、住房城乡建设、水利、农业农村、林业和草原等相关部门或机构（以下简称指定的部门或机构）负责生态环境损害赔偿的具体工作。

生态环境损害赔偿案件涉及多个部门或机构的，可以指定由生态环境损害赔偿制度改革工作牵头部门（以下简称牵头部门）负责具体工作。

二、关于案件线索赔偿权利人及其指定的部门或机构，根据本地区实施方案规定的职责分工，可以重点通过以下渠道发现案件线索：（一）中央和省级生态环境保护督察发现需要开展生态环境损害赔偿工作的；—4—（二）突发生态环境事件；（三）发生生态环境损害的资源与环境行政处罚案件；（四）涉嫌构成破坏环境资源保护犯罪的案件；（五）在国土空间规划中确定的重点生态功能区、禁止开发区发生的环境污染、生态破坏事件；（六）各项资源与环境专项行动、执法巡查发现的案件线索；（七）信访投诉、举报和媒体曝光涉及的案件线索。

赔偿权利人及其指定的部门或机构应当定期组织筛查生态环境损害赔偿案件线索，形成案例数据库，并建立案件办理台账，实行跟踪管理，积极推进生态环境损害索赔工作。

三、关于索赔的启动赔偿权利人指定的部门或机构，对拟提起索赔的案件线索及时开展调查。

经过调查发现符合索赔启动情形的，报本部门或机构负责人同意后，开展索赔。

索赔工作情况应当向赔偿权利人报告。

对未及时启动索赔的，赔偿权利人应当要求具体开展索赔工作的部门或机构及时启动索赔。

四、关于生态环境损害调查调查可以通过收集现有资料、现场踏勘、座谈走访等方式，围绕生态环境损害是否存在、受损范围、受损程度、是否有相对明确的赔偿义务人等问题开展。

关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)(2020年修正)

最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）（2020年修正）正文最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）（2019年5月20日由最高人民法院审判委员会第1769次会议通过，根据2020年12月23日最高人民法院审判委员会第1823次会议通过的《最高人民法院关于修改〈最高人民法院关于在民事审判工作中适用《中华人民共和国工会法》若干问题的解释〉等二十七件民事类司法解释的决定》修正）为正确审理生态环境损害赔偿案件，严格保护生态环境，依法追究损害生态环境责任者的赔偿责任，依据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国民事诉讼法》等法律的规定，结合审判工作实际，制定本规定。

第一条具有下列情形之一，省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门，因与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼：（一）发生较大、重大、特别重大突发环境事件的；（二）在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的；（三）发生其他严重影响生态环境后果的。

前款规定的市地级人民政府包括设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区、县人民政府。

第二条下列情形不适用本规定：（一）因污染环境、破坏生态造成人身损害、个人和集体财产损失要求赔偿的；（二）因海洋生态环境损害要求赔偿的。

第三条第一审生态环境损害赔偿诉讼案件由生态环境损害行为实施地、损害结果发生地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。

经最高人民法院批准，高级人民法院可以在辖区内确定部分中级人民法院集中管辖第一审生态环境损害赔偿诉讼案件。

中级人民法院认为确有必要的，可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审生态环境损害赔偿诉讼案件交由具备审理条件的基层人民法院审理。

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生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼
之关系
作者：张翰林
来源：《青年生活》2019年第27期

摘要：2019年6月5日，最高人民法院发布了《关于审理生态环境损害赔偿制度的若干规
定（试行）》，其中《规定》对生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的起诉安排做出来
三种安排，但就两种诉讼的序位安排依然没有明确规定，容易造成请求权竞合的情形。因此需
对两种诉讼的衔接做出设想，并提出完善方案。

关键词：生态环境损害赔偿诉讼;环境民事公益诉讼
一、生态环境损害赔偿诉讼与民事公益诉讼的法学义涵及关系
（一）生态环境损害赔偿诉讼的法学义涵
中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》，
《方案》明确规定生态损害赔偿制度是指由国务院授权的省级、市地级政府及其指定的自然资
源、环境保护等相关行政机关代表国家向造成生态环境损害的单位或个人提起的生态环境损害
求偿之诉。由于对该诉讼的性质在《方案》中并没有明确规定，因此学界引发了以下三种性质
的争论：

1.国益诉讼说
持此种观点的学者认为“生态环境损害赔偿诉讼既非公益诉讼，也非普通的民事私益诉
讼，而是国益诉讼”。其理由是政府提起生态环境损害赔偿之诉的理论基础是自然资源国家所
有权，而在目前的诉讼制度中，个人、集体和法人往往是环境私益诉讼的原告，环保组织与
检察机关通常是环境公益诉讼的原告，但实际上上述主体均不具备自然资源国家所有权人的
代表资格。因此，生态环境损害赔偿之诉属于一种特殊类型的诉讼，即由行政机关提起的、
以维护国家利益为目的的国益诉讼。

2.私益诉讼说
持此种观点的学者又有两种不同的看法。部分学者认为，应当从所有权的类型来认定诉
讼性质，例如有学者提出， “自然资源国家所有权本质上是全民所有制在法律上的体现，具
体表现为国家以民事主体身份对其依法所有物享有所有权”， “国家在所有权维度里应回归到私
法意义上的民事主体身份，其所有权应当受到民事法律的规制”， “因此该诉讼属于普通民事
诉讼”。另一部分学者则认为，应当以起诉主体与诉讼对象之间是否存在“直接利害关系”为标
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准来判断诉讼的性质，例如有学者认为国务院授权的省级、市地级政府及其指定的环保行政
机关均为国家利益的代表，其针对单位或个人造成生态环境损害的行为提起诉讼，两者间具
有直接利害关系，因而该诉讼在本质上属于民事私益诉讼。

3.公益诉讼说
有学者指出， “虽然自然资源国家所有权具有明显的私权属性，但是判断诉讼性质的关键
在于诉讼目的，而不能单纯看提起诉讼的权源和主体”， “若救济的利益主要体现为公共利
益，这就决定了诉讼的公益性，因而以维护公共利益为目的而设计的诉讼制度就是公益诉
讼”。生态环境损害赔偿主要是针对环境资源生态功能和生态价值损害所进行的救济，无论是
自然资源产权还是生态系统功能受损，均涉及公共利益。因此，生态环境损害赔偿诉讼是典
型的公益诉讼。

（二）环境民事公益诉讼的法学义涵
环境民事公益诉讼实体法上的理论基础是环境权理论和自然资源国家所有权理论，其目的
是为了保护环境公益，环境民事公益诉讼主要是指由于自然人、法人、或其他组织的违法行为
或不作为，使环境公共利益遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共
利益而向人民法院提起的诉讼。

（三）《规定》下二者之间的关系
根据《关于审理生态环境损害賠偿案件的若干规定》（以下简称规定）的规定，生态环境
损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的关系有以下三种：

1.合并关系
《规定》第十六条规定：在生态环境损害赔偿诉讼案件审理过程中，统一损害生态环境行
为又被提起民事公益诉讼，符合起诉条件的，应当由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的人民法
院受理并由同一审判组织审理。

2.优先关系
《规定》第十七条规定：人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿
诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼
案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。

3.补充关系
《规定》第十八条规定：生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后，有权提起民事公益诉
讼的机关或者社会组织就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并
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提起民事公益诉讼的，人民法院应予以受理。民事公益诉讼案件的裁判生效后，有权提起生态
环境损害赔偿诉讼的主体就同一损害环境行为有证据证明在前案审理时未发现的损害，并提起
生态环境损害赔偿诉讼的，人民法院应予以受理。

二、对与《规定》的完善
（一）避免求权竞合，确定起诉序位
在发生请求权竞合时，通常有两种解决方案：首先择一行使模式。即只能以一个实体请求
权提起诉讼，同时其他请求权失去效力;其次是合并审理模式。允许原告在诉讼中主张多个请
求权，但法官仅就其中一个进行裁判。既然生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼都有
正当的权利基础、不能相互取代，那么，择一行使模式可以演化为确定两诉讼的优先顺位，
当第一顺位的主体不积极行使权利时第二顺位的主体才能起诉，行政机关、环保组织和检察
机关的起诉资格和诉讼程序分别受其对应的法律规则约束，如此实现两种诉讼的衔接。

（二）构建专门的《环境诉讼法》调整规则
我国现行的专门环境法大多属实体法规范，程序法比较少见，环境诉讼规范简略、零散
地夹杂在实体法规范和最高人民法院的司法解释中。随着环境纠纷的增多和新型环境案件的不
断出现，我国需要对环境诉讼规范进行整理和重建。例如基于本文观点，环境公益诉讼、环
境民事公益诉讼以及生态环境损害赔偿诉讼的关系应当是包含与被包含的关系。

如前文所述，当生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼出现请求权竞合时，应当对顺
位有所安排，并且行政机关、环保组织和检察机关的起诉资格和诉讼程序分别受其对应的法律
规则约束，如此实现两种诉讼的衔接。

参考文献：
[1]牛颖秀.生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼辨析——以诉讼标的为切入的分析.
新疆大学学报，2019.01

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[3]王涌.自然资源国家所有权三层结构说[J].法学研究， 2013， 35 （4） .
[4]张陈果.论公益诉讼中处分原则的限制与修正--兼论《新民诉法解释》第289、290条的
适用[J].中外法学， 2016， 28 （4）：918.

[5]李小强.论生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼之整合.兰州教育学院学
报.2018.10
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